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【地方防疫】地方是順時中?還是逆時中? 淺談中央地方間的防疫管理模式

雲嘉南
2020-05-05 | 今天台灣仍維持零確診(資料照)

文/吳瑟致

武漢新冠肺炎疫情爆發至今,我國在中央流行疫情指揮中心(CECC)採取嚴密的防疫措施下,國內疫情擴散情形取得有效的控制;對照當前全球疫情肆虐的情境,台灣防疫的成效並受國際社會的肯定,有此表現實屬不易。

從實務上來看,CECC由上至下縱向的管理模式確實發揮解決問題的作用,進一步與理論進行對話,未來將會是政府治理研究中相當重要的案例分析,或許可以先稱之為「中央地方疫情管理模式」。


CECC的治理經驗下的政府間管理模式

回顧CECC近四個月的防疫工作,可以從政府治理的相關理論來分析其所扮演的治理角色;簡單來說,歸納CECC截至目前所發揮的功能,包括面對解決防疫問題、應對疫情的能力及其治理網絡關係等面向上,相當符合「政府間管理」(Intergovernmental Management)的定義。

學理上,政府間管理的概念特別注重政策執行面的問題解決,同時又必須聯繫政府之間涉及共同問題的層級、責任與決策模式,因此,如何協商、談判和化解衝突,攸關著所採取的治理作為是否為達成目標的解決方法,當然更直接影響問題解決的結果。

實際上,原本CECC本來在衛福部疾病管制署內三級開設的非常設性機構,在今年初疫情不斷升溫的狀態下,逐步升級成為行政院一級開設的單位,並由衛福部部長陳時中擔任指揮官。在這場疫情中,CECC的定位與功能演變,一方面顯示中央對疫情不敢輕忽的態度,同時也是為了提升解決疫情的能力,其中,跳脫傳統行政管理的科層權力模式更是重要。

 


衛福部長陳時中擔任中央流行疫情指揮官。圖片來源:資料照

此外,CECC下轄11個專門組別,包括專家諮詢、監測、邊境、社區及醫療等組別,不但結合專業領域的學者專家小組,更涵蓋具政策功能的跨部會層級;換言之,這樣的組織設計融合應對能力、治理網絡關係及府際關係的途徑,透過有效行動來讓功能組別能提供有益且針對事務的建議。

地方政府的超前部署應從競爭性跳脫到協作關係

當然,這場防疫的硬戰,地方政府也扮演了不可或缺的角色,有趣的是,各縣市政府都在爭相採取超前部署的措施,甚至將地方首長的防疫策略區分為「順時中」與「逆時中」的差別。

其實,地方政府的防疫思維,放在學理上仍有相當參考價值。只是,當防疫工作無法有效運轉時,就可能會陷入地方民粹操作及集權分權的行政科層分配之中,這正解釋了為何「聯邦主義」(Federalism)對於地方政府回應地方民間需求的重視,進而強化地方在多層治理結構中的角色,使得超前部署內含著「競爭性政府」(Competitive Government)的概念。

事實上,我們似乎看到了,當疫情在還沒出現如比爾蓋茲(Bill Gates)所指的「完美防疫的國家」,顯示當前各國政府的疫情管理工作仍有再努力的空間;然而,這並不是表示地方政府的超前部署不重要,在某些時候,若訊息掌握正確與即時,防疫為先的地方工作反而起了重要的作用。

 

作者認為比爾蓋茲(Bill Gates)所指的「完美防疫的國家」還未出現。圖片來源:資料照

只是,了解從決策過程的運作便可知道公共政策無法滿足所有的需求,換言之,防疫管理與地方需求有時候會出現顧此失彼的現象,也因此,防疫在中央地方關係中,「協作」(Collaboration)的概念便起了重要的作用,這也可以從政府間管理中對於協商化解衝突的治理途徑可以加以解釋。

從中央地方溝通翻轉順時中與逆時中的盲思

公共管理過程本來就會存在一些問題或是障礙,中央有解決核心問題的堅持,地方也會有固守地方利益的考量,也因此,當學理上在討論治理矛盾的解決時,尤以「功能主義」(Functionalism)對共同利益的強調一樣,特別強調政府間的對話與分享,從中去尋求共同的核心利益。

日前,台南市府對於交通部1968APP景點警示的不滿態度,便隱藏著政府治理研究中複雜的中央地方問題,更凸顯了政府間對於防疫與經濟的動機差異,當然從問題解決來看,自下而下的加強彼此間的對話溝通,讓看似中央地方矛盾的防疫插曲紛爭得以善了,這也驗證了中央地方間對於公共事務價值分享的態度至關重要。

無獨有偶,隨著疫情有逐漸趨穩的跡象,一些地方政府也蠢蠢欲動盼能有所作為,其中,新北市長侯友宜日前率先宣布5月4日進行2階段4梯次漸進開放現行管制措施,將適時開放公有場館,因而搶得超前的頭香,顯然這是一種競爭性的思維,恐無益於有效防疫管理的進行。

 

新北市長侯友宜宣布漸進開放管制。圖片來源:資料照

相對於新北市,有些縣市則遵循CECC的決定,包括台南市長黃偉哲也表示仍會依照實名制與人流管制,未來也將因地制宜視疫情滾動式調整,顯然將地方防疫作為簡化為「順時中」或「逆時中」,恐無法全面解釋政府的管理模式;換言之,中央地方間若能加強防疫工作的溝通,縱然地方有因地制宜的對策,協作式的防疫管理模式將會是一個值得重視的典範。
 

(本文僅代表作者意見,若有任何指教,歡迎來稿

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*封面圖片來源:資料照

作者

吳瑟致

國立政治大學法學博士,曾前往美國擔任交換學者,大學兼任助理教授,兩岸政策協會研究員。自認為是四處遊走、逐漸不再年輕的學術冗員,長期觀察政經情勢、產業經濟議題,認為青年世代的觀點不但可以突破傳統的盲腸,也能凸顯台灣多元民主、年輕活力的價值。

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