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【分析】從新市政中心,看臺南城鄉發展的困境(上)

雲嘉南
2017-09-13 | 上圖為台南市新營區民治市政中心,原台南縣政府大樓

2016年年底,新市政中心選址一事,曾經在臺南引起不小的話題。當時的臺南市長參選人賴清德於2014年地方選舉時提出此政見,希望在目前相距50公里的永華行政中心 (原臺南市政府,位於安平區)和民治行政中心(原臺南縣政府,位於新營區)之間找個合適地點建立新市政中心,以解決目前臺南市政府兩地辦公的不便、方便民眾洽公和平衡城鄉發展。

在其成功連任後,即積極推動相關工作。2016年年底的開放決策會議選出了三個預定地點,接著預定2017年局處進行評估與說明會,2018年舉辦諮詢性公投。不過時至今日已過半年,當初沸沸揚揚的議題卻漸趨沉寂,網路上的開放政府專區已經許久未曾更新,不禁讓人擔心此議題的後續發展。


前市長賴清德在競選時曾開出支票,希望建立新市政中心,如今進度停滯。圖片來源:Laichinte


新市政中心選址的背後,是關乎臺南未來的「城鄉發展」;今天,筆者就與各位聊聊這個令人頭痛的問題。

臺南市的城鄉發展
要了解臺南市的城鄉發展,手邊最好有一張日治時期臺南州的行政區域圖。因為地形、移墾和交通等因素,自日治時期臺南市的發展就已經底定為多核心發展。除了因為南部科學工業園區而繁榮的善化之外,臺南市至今仍維持著以舊臺南市區和郡治(新化、佳里、麻豆、新營)為核心的多個次生活圈。

其實筆者蠻喜歡這種多核心發展模式,也就是較為傳統的中地理論思維。如同歐洲許多地區是以十至三十萬人口的城鎮為中心,與周邊方圓二十公里地域形成生活圈,可以兼顧產業發展和生活品質。若需要更高級的服務和產業,再至百萬人口的城市去取得。但是,臺南市的城鄉發展落差,竟也是源自於此。

蜿蜒流過臺南中央的曾文溪,是臺南最為重要的母親河。幾百年以來從山區帶來的泥沙和多次改道,填平臺江與倒風內海,形塑現在臺南的地理樣貌。但寬闊的河面,卻對兩岸的交通物流產生阻礙。許多臺南人都知道,臺南以曾文溪為界,劃出「溪南區」和「溪北區」兩大區域,各約占臺南市一半的面積。


日治時期的台南州,以曾文溪為界,可劃分為溪北區與溪南區。圖片來源:維基百科


可是,人口分布上卻是極度的不平均。舊臺南市區以及其衛星城鎮(永康、仁德、歸仁)的人口約佔總人口的61.4%;而廣大的溪北地區,卻只占總人口的25.8%。人口數和密度的落差懸殊,造成了大多數的資源集中於舊臺南市區週邊,而市區以外的地區,卻面臨發展遲滯、邊緣化的危機。

而前面提到的多核心發展,正因為人口分布不均而使得功能受限。此外,隨著人口而出現的產業發展不均,也是拉大城鄉差距的重要因素。以最大的次核心城鎮—新營為例,新營的發展是因為日治時期的鐵道與公路運輸經過而起,製糖、造紙、製藥等產業也曾興盛一時,臺南縣政府的設置更帶來公務人員移民和洽公的移動人口。


新營有許多產業逐漸沒落,上圖為鹽水港製糖株式會社總辦公室遺址,圖片來源:維基百科


但隨著時代演進,新營的傳統產業逐漸沒落,四處都可見到荒廢的工廠廠房。縣市合併升格後,許多業務移動至永華行政中心,來洽公的人潮減少甚多;以人口從未突破八萬的新營來說,納入周邊地區後對於支撐起足夠的服務仍有點勉強,更顯得新營的發展停滯。新營其實是這些次核心城鎮的縮影,在縣市合併後,市政資源和人口流動更為明顯,讓舊臺南縣區面臨的挑戰更加嚴峻。

綜觀以上現況,筆者大致整理了以下幾點臺南城鄉發展下的問題:
一、人口、資源過度集中於舊臺南市區周邊,其餘地區遭到邊緣化。
二、農、漁村的就業機會有限,待遇大多不佳、波動大且勞力密集,無法留下年輕人口,造成鄉村萎縮、高齡化與公共服務弱化等問題。
三、各次核心城鎮的產業發展不振,人口難以支撐更高級的商業服務,縣市合併後資源減少,導致發展相對停滯。
四、地理因素阻隔,加上地廣人稀的平原、丘陵和鹽分地帶,不易提供運輸、醫療和商業等公共服務。

新市政中心是解決城鄉發展的良藥?
翻開新市政中心的計畫說明書,會發現新市政中心其實並非只是單純的遷移市政府所在地而已。新聞稿中表示:

「……爲平衡區域發展,避免都市極化,透過城市資源重新配置,引導臺南未來發展,新的城市發展主軸將以行政、創業、宜居的智慧城市為概念,結合南科產業,引入青年人口,導入全新城市開發觀念,進而達到智慧市政服務、青年創業研發、宜居生活環境,而舊市區機能轉型再發展,原市政中心使用上不侷限於行政機關,而將引入更多元、更活潑的使用機會,結合當地特色、持續引入特色產業與導入夜間活動機能等……」

簡而言之,新市政中心其實是一個造鎮計畫。希望透過市政機關遷移,引入公務人員、洽公移動人口和隨之而來的服務業,帶動周邊地域發展、平衡南北落差,企圖打造融合「行政服務、公共服務、產業鍵結、生活機能」的新市鎮。

這樣的計畫非常的具有野心,但實際上真的有如此美好嗎?依照筆者至目前的研究與觀察,答案恐怕是負面居多。(未完待續)



*封面圖片來源:維基百科

作者

佘岡祐

成大環工系,CoLab:D工作室成員

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