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【台南新芽】從組成一路「黑箱」到決議:「列冊追蹤」制度改革別做半套!

雲嘉南
2017-11-08 | 西港外環道抗議。作者提供。

註:本文由堀仔頭藝術生態村提供。
 
去年《文化資產保存法》修法通過後,相關子法已陸續修正發布,文化部長鄭麗君9月3日於全國文化會議上誇口是「史上最強子法」。然而,近兩個月來近兩個月來
恆春竹塹西港糖鐵旗山警察宿舍俞大維故居陳茂通宅等文資爭議烽火連天,也成為鄭部長上任後的一大考驗。
 
以「西港糖鐵文資爭議」為例,「臺南市西港區東側外環道路工程(南段)」4月於內政部土地徵收審議小組通過,台糖及私人土地已強制徵收;8月30日自拆期限屆滿後,9月怪手兩度進場施工,破壞部分鐵軌枕木;然而一群在地青年、農民、藝術家與文史工作者組成「堀仔頭藝術生態村」,堅持以自然農法、藝術抗爭精神駐紮對峙,訴求「外環道變更設計」,期許百年糖鐵與百棵老樹免於開發拆除命運。
 

西港外環道將破壞當地老樹與生態,因此引發在地人士抗議。圖片來源:佘岡祐


為了保留百年糖鐵與西港旗站,藝術生態村曾三度提報文資,卻也意外觸碰到《文資法》「列冊追蹤」規範不明確、導致決策過程草率的制度性問題。一般個人、團體想提報古蹟,以為會進到文資審議會審議,實際上依法會先經過「列冊追蹤審查」階段,由文化主管機關現勘並決定列冊追蹤後,才須依法在6個月內召開「文化資產審議會」,審議是否指定或登錄為文化資產。

西港糖鐵前兩次文資提報都在未經文資審議會審議情況下,就在「列冊追蹤審查」階段,被台南市文化局由少數委員現場勘查後決定不列冊追蹤。這樣一個刷掉大部分公民提報案件的「列冊追蹤」審查,實際上是一個從源頭組成到末端決議都完全「黑箱」的程序。
 
現勘專案小組無遴選機制,人數、組成無規範

誰能獲邀參與現勘並決定文資生死?因為法律並未要求現勘委員須具備文資委員身份,時常是由地方文化局「外聘」的專家學者組成「專案小組」來現勘,至於這些專家小組委員是怎樣被「遴選」出來的?實際上沒有任何標準與遴選機制,完全由地方文化主管機關決定,遴選過程完全不公開。
 
此外,相較於「文資審議會」有一整套《文化資產審議會組織及運作辦法》規定委員人數組成、任期、出席人數與決議方式,並有「利益迴避」、「資訊公開」及「公民參與」條款;反觀「現勘專案小組」相關規範完全付諸闕如,又如何能排除當地方文化主管機關與開發機關都隸屬於地方政府時,不會有替開發單位擦脂抹粉、護航包庇的情況發生?
 
行政院政務委員張景森於台大城鄉所的博論《台灣現代城市規劃:一個政治經濟史的考察》中訪談某規劃師的內容,將「專案小組」因為行政裁量空間彈性而充滿人治色彩的本質一語道破:
 
「專案小組是由主任委員當天指定,看他指定誰,就由誰參加。但是,他大部分是按照都市計畫委員會裡的承辦人員做的安排指定。所以承辦人員很肥啊!肥在哪裡?這個案子要活要死,找承辦人員,他可以簽寫意見,說這個案子由哪幾個人來帶頭審查,只要安排幾個護航的委員,那不就好了?所以承辦人員很厲害,影響很大。」
 
雖然文資審議會與都市計畫委員會組成及功能不同,然而都委會專案小組依規定至少必須是都計委員或業務有關人員,文資現勘專案小組竟然連必須是文資委員這項最基本的組成要件都付諸闕如,由一群無嚴格遴選機制、黑箱決定的外聘專家學者,卻掌握公民提報後第一關「列冊追蹤」的生殺大權,形成公民提報文資的巨大黑洞。
 
不用送審議會即可作結論,連文資委員都吃驚!

再看「末端決議」,就西港糖鐵第一次提報「市定文化景觀」來看,僅由2位文資委員及2位專案小組委員「現勘」後,即於當日在不知何處召開一場豪無公民參與的「黑箱會議」上作出「不列冊追蹤」決議,理由竟是荒謬的「未在產糖、製糖」,然而全台僅剩虎尾糖廠馬公厝線尚在營運,照這個邏輯,難道其他所有糖業文化景觀都不用保存了嗎?


上圖為西港糖鐵遺址「西港旗站」的遺跡,在地青年希望能保護糖業文化景觀。圖片來源:佘岡祐 


這樣的黑箱決策過程,不僅提報人不知情,連文資委員都不知情,更遑論民間團體與一般民眾了。台南市文資委員林崇熙都看不下去,於臉書上表示「由現勘委員決定文資提報生死,是非常不洽當的。我是台南市文資委員,在沒有審議到此案的情況下,此案就被文資處否決。這是對文資委員職權的侵害。」
 
列冊追蹤審查之所以充斥「黑箱」與地方政府的斧鑿空間,源頭即在於文資母法及子法規範不明確,造成由「少數不一定具備文資委員身份的專家學者現勘後毋需經審議會」即作成「不列冊追蹤」決議的普遍情況。
 
文資子法存漏洞,文化部修法修半套?

《文資法》第14條規範主管機關接受個人、團體提報後,「依法定程序審查後,列冊追蹤。」;此一「法定程序」於母法中並未明訂,但規範於《文資法施行細則》第15條,僅寫道「一、現場勘查或訪查」及「二、作成是否列冊追蹤之決定」;未明確規範現勘委員組成、人數,也未明訂列冊追蹤結論須經文資審議會決議。
 
西港堀仔頭藝術生態村主張,列冊追蹤現勘的出席委員身份及人數,「應達文資審議會委員1/2以上」;並應提送「文資審議會」作成是否列冊追蹤之決定。


文資法施行細則中未明確規範現勘委員的組成與審議,導致西港糖鐵就算提報審查也不需審議。圖片來源:佘岡祐 


然而,文化部長鄭麗君於9月27日「全國文化機關(構)主管會報」提出的修法方向卻令人大失所望,僅表示「各級主管機關為審查列冊追蹤而辦理現勘時,應至少有專家學者3到5人到場,而現勘完成後,亦應再召開審查會議『或』提送文資審議會討論作成決定。」
 
「差之毫釐,失之千釐。」在文化部修法方向中,現勘委員的身份仍未明定須為文資委員,而僅須「專家學者」;至於人數,3-5人與與現有情況無異,有修跟沒修一樣,僅為文資委員人數的1/4到1/3。
 
而且「魔鬼藏在細節裡」,文化部修法方向雖在決議階段讓「提送文資審議會」文字入法,但前面又加上一個「或」字,留給地方政府行政裁量空間,等同「可以送審議會,也可以不送」;未來列冊追蹤仍可僅由參與現勘的「專家學者」召開「審查會議」決議,而毋需送審議會審議;如此即便文化部修法通過,西港糖鐵前兩次提報的審查程序仍然「一切合法」!類似文資爭議恐仍會持續發生,令人感慨這次文化部修法根本是「修半套、玩假的」!




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作者

汪少凡

西港堀仔頭藝術生態村志工,前國會助理、國會記者,目前為自由撰稿人

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