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國際視野

【評論】「保台」必先「知中」:談美國對台政策的「新時代」背景

中國問題
2017-12-15 |

台灣問題是美國亞太戰略中無法迴避的重要事項。自蔣介石政權遷台,國民政府一向是美國在東亞對抗共產主義的盟友。直到70年代中共與美國和解,雙方先後簽署的三個聯合公報(即上海公報、建交公報和八一七公報)成了美國對台政策的關鍵指標。為了鞏固原本密切的台美關係,美國國會分別以有法律約束力的《台灣關係法》和無約束力的《六項保證》給予台灣安全保障。

由此可見,作風務實的美國政府一方面要借中共之力抗衡前蘇聯,並顧及企業在華的商業利益;另一方面基於地緣政治,未放棄台灣作為「第一島鏈」的一員,同時以非官方的形式維繫台美之間的經貿往來。然而,隨著中共經濟和軍事力量的提升,奠基於三個公報和《台灣關係法》的美國對台政策,是否應就格局的改變而作調整?我們可以從中共、台灣和亞太三大現況來分析。

從最受關注的中國經濟談起,80年代改革開放初期其國內生產毛額(GDP)為兩千多億美元,位居世界第十。在短短三十餘年間其產值躍升至十一萬億美元,超日趕美。軍力方面,原被視為較弱的中共海軍和空軍,近年來已具備製造航母(002型)和第五代戰機(殲-20)的能力,中共的軍費開支也僅次於美國。由於中國硬實力激增,比起1979年美中建交之際,其對台灣、乃至全世界的影響力已有顯著提升。


台灣中國,實力失衡

如今台灣和中國的經濟聯繫日趨緊密,中國現佔台灣總出口額高達四成,不同於80年代時美國為台灣第一大貿易夥伴。此外,台商對中國的投資名列第三,緊跟在香港和新加坡後頭。這顯示台灣經濟高度依賴中國。

中共對台挑戰並不止於經濟層面,台灣的軍事亦受到嚴峻考驗。就中國沿海部署的飛彈數量,面向台灣的便達一千五百枚。這不但造成實質性威脅,心理上也極具威嚇力。海空軍的對外軍購則迫於中共施壓,供應台灣拉法葉艦、幻象戰機的法國受到中共的經濟反制,致使中法兩國於1994年簽訂聯合公報,承諾不再批准法企對台售武。這一前車之鑒使得美國以外的國家不敢對台灣售賣武器,以免得罪中共。


幻象戰機。圖片取自總統府

台灣不單經濟和軍事受制於中共,外交上也因中共的有意干擾而有所局限。在邦交國僅剩二十個的情況下,台灣參與政府間國際組織(IGO)的空間也大幅縮小,如世界衛生大會(WHA)與國際民航組織(ICAO)皆無法參與。

經軍政的宏觀層面外,微觀上台灣社會已擺脫早前的大中華主義和威權體系。歷經本土化運動與民主化改革,台灣正逐步邁向奉行普世價值的民主體制,民眾的身份認同也從中國人轉向台灣人。這與七八十年代的情況天差地遠。


亞太地區,美中爭霸

另從亞太局勢觀之,中共對本區域的話語權漸漸擴大。由其主導的大型計劃與國際機構如21世紀海上絲綢之路(一帶一路的海路)、博鰲論壇和亞投行,試圖打破美國在西太平洋地區的強勢地位。川普總統上任初撤回跨太平洋夥伴協定(TPP),使中共得以藉助區域全面經濟夥伴協定(RCEP)擴展其在亞太地區的發言權。美國亞太影響力的式微,意味台灣在發展對外關係(如東協)將更受中共的制約。

由此看來,相較70年代美中和解與建交初期,21世紀的中共在經濟、軍力、外交等方面已遠遠超越蔣經國時期的台灣,直逼美國。中共在經貿上的來勢洶洶和軍事上的強硬姿態引起了川普政府高層的警惕。白宮國家貿易委員會主任納瓦羅(Peter Navarro)、國防部顧問白邦瑞(Michael Pillsbury)和貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)皆視中共為對美國的重大威脅,前二位也在著作《致命中國》和《百年馬拉松》中表達了這一立場。

正因中共在國際上強推「一個中國原則」,台灣的外交空間面臨限縮。這導致台灣軍備無法有效取得更新,經貿則難以和他國達致關稅減免的自由貿易協定(FTA)。台灣目前遭遇的困境獲得了美國友台派的關切,如前白宮幕僚長蒲博思(Reince Priebus)、傳統基金會創辦人佛訥(Edwin Feulner)和候任國防部亞太事務助理部長薛瑞福(Randall Schriver)。他們分別使《六項保證》列入共和黨黨綱、促成蔡川通話,以及撰文支持美國軍艦停靠台灣港口。


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前白宮幕僚長蒲博思(Reince Priebus)。圖片取自Gage Skidmore

一個中國,兩種表述

國際環境的大轉變致使美國不得不全面地檢討其對台政策。一直以來,美中聯合公報表述了美國認知(acknowledge)中方「只有一個中國,台灣是中國的一部分」之立場,其對此不提出異議(does not challenge),并反復重申和平解決台灣問題的美方立場。就連關乎台灣命運的《台灣關係法》與《六項保證》都以客氣、婉轉的方式表達美國對兩岸和平關係的立場,其善意還反映在美方特意強調所提供台灣的武器為「防禦性」,可謂給足了中共面子。

即便如此,美國的「一中政策」仍無法契合中共「一中原則」的標準。一來美國從未承認(recognize)「只有一個中國,台灣是中國的一部分」;二來美國沒有因應中共的要求停止對台售武。確立在《反分裂國家法》的中共「一中原則」即表明台灣問題是中國的內部事務,不受外國勢力干涉。可見中共對統一台灣的態度十分堅決。換言之,雙方對「一個中國」的表態乃是各說各話,立場絕非一致。


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美國的「一中政策」仍無法契合中共「一中原則」的標準。圖片取自UN Geneva

三四十年前訂立的「一中政策」文字上含義模糊,有助於美方彈性解釋以符合當前實際情況。礙於國際聲譽和自身國力,中共不敢大舉回擊美國對台灣私下的幫助。然而今天中共崛起的氣勢咄咄逼人,對台灣乃至南亞、東南亞和東亞各國造成不少壓力,美國不可不警覺。因此,美國之對台政策應在保持「戰略模糊」的同時,大幅度增加對台灣經濟、外交和國防上的援助。


明修棧道,暗度陳倉

具體而言,美國對台軍售不能只局限於「持平」層級的防禦性武器,而需視台灣軍方的國防需求提供先進的裝備,如潛艦、匿蹤戰機(F-35B)等。經濟部分,台美應加強高科技產業的合作,互相給予稅務優惠來擴大彼此的投資,以避免過度依賴中國的工廠和市場。外交上美國要強化亞太地區盟友間的關係。將由美國、日本、印度和澳洲構成的「印太」架構,也應積極拉攏台灣加入,才能紓解台灣被邊緣化的國際處境。

正如中共十九大後「習近平新時代中國特色社會主義思想」的確立,美國對台政策的「新時代」也已來臨。「一中政策」有虛有實——跟中共務虛,顧及其面子未嘗不可;跟台灣務實,加大力度協助其鞏固國防、擴展外交和活絡經濟。唯有守住民主、自由、繁榮的台灣,方能守住美國在亞太地區的優勢地位。



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封面圖片取自於

 

作者

彭成毅

馬來西亞青年,台大政治學系。以東南亞的視角出發,提供南向政策、兩岸問題和臺美關係的第三方觀點。

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