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【松風談】轉型正義與經濟發展:以東歐三國為例

昨日世界
2017-07-27 |

轉型正義(Transitional Justice)是民主國家對於過去威權統治的檢討與清算措施,由民主化以後的政府,以國家名義對受害民眾進行名譽恢復與補償。在過去的學術討論中,轉型正義具有修補歷史創傷、穩定民主治理的效果。筆者也發現,轉型正義完整且成功的國家,可將過去依附威權政府的政商集團,從各種國營事業中去除,進而減少民主政府治理的負擔,並在日後經濟自由化的刺激下,發揮巨大的經濟成長效果。

 

筆者從三個東歐國家案例中,發現一個驚人的事實:「蘇聯瓦解後,前衛星國政府在民主化的過程中,如果去除共產黨勢力愈完整,經濟發展愈迅速。」這項事實無法以傳統的轉型正義理論來解釋,必須搭配經濟學對於自由化的觀點,才能完全理解

 

從經濟學看轉型正義

經濟學的核心概念在於追求資源的最適分配,如果資源在生產過程中浪費了,則稱為無謂損失(Deadweight Loss)。造成浪費的原因有很多,其中多半是人為所造成的,例如壟斷市場、收取不必要的稅收、不當補貼或優惠等。而在國際貿易的理論中,造成貿易紛爭的原因除了關稅,再來就是黨國對於國營事業的不當保護,扭曲了正常市場價格。因此,中國至今不被世界貿易組織視為有正常市場秩序的國家。

 

在轉型正義的過程中,勢必會處理到長期把持國家資源的政商利益團體。部分東歐國家會訂定專法,要求具黨國背景的人士必須永遠離開原先的事業單位,以避免影響國家發展。但也有的國家選擇維持現狀,認為穩定的人事才能避免政治再度動盪。不同國情往往造成不同政策,但在民主化的今天,經濟是否穩定發展,有時也會影響到該國的民主是否倒退。回顧歷史,轉型正義不全的國家,在今日往往同時面對經濟與民主的挑戰。

 

羅馬尼亞:當共黨一夜變成民主英雄

羅馬尼亞在二戰結束前就由蘇聯扶植共黨政府,1965年更改國名為羅馬尼亞社會主義共和國,由希奧賽古(Nicolae Ceauşescu)擔任總書記直到1989年被推翻為止。希奧賽古在任內末期施行偶像崇拜與獨裁體制,比當時的蘇聯更像是列寧式黨國,不少政商資源都被其親信所控制。但有趣的是推翻希奧賽古的救國陣線(National Salvation Front),大多是由前共黨要員與公務員組成,民主化之後分裂成社會民主黨(Social Democratic Party, SDP)與民族自由黨(National Liberty Party, NLP)。

 

上圖為羅馬尼亞首都布加勒斯特的重生紀念碑,紀念推翻希奧賽古的血腥革命。圖片來源:Nico Trinkhaus


因為羅馬尼亞兩大黨的組成背景,所以羅馬尼亞不論是哪一黨執政,都時常出現貪污與造假的醜聞。例如今年初執政黨SDP原欲通過貪腐除罪法,讓貪污低於美金47千元以下的官員均可免罪,理由是「監獄快滿了」,實際上是讓SDP黨主席脫罪。但在全國30萬人上街抗議五天後,政府宣布不再推動貪腐除罪法。但事實上,羅馬尼亞雖然握有豐富的自然資源,但約有25.4%的人民處於貧窮線以下,一般人民平均月薪約台幣23.6K。根據國際透明組織的貪腐印象調查,羅馬尼亞人民最多只能給政府48,而多數的西歐國家則是70分起跳。

 

匈牙利:半調子的轉型正義

無獨有偶,羅馬尼亞的鄰國匈牙利,在國際透明組織的貪腐印象調查中也長期拿不到60分。匈牙利是東歐民主化過程中較不激烈的國家,前獨裁者卡達爾(Kardar Janos)於1988 年宣佈退休後,共黨幾乎土崩瓦解,取而代之的是中間偏右的匈牙利民主論壇(Hungarian Democratic Forum, MDF),首任民選總理安托(Jozsef Antall)雖然來自MDF,但選擇不公開威權時期的檔案,表面上沒有引起巨大政治浪潮,許多舊時代的公務員與國營事業員工,悄悄渡過東歐的民主化時代。

 

但對匈牙利人來說,這反而給予前共黨機會再度執政。1994年匈牙利社會黨的霍恩(Horn Gyula)當選總理,激起國會提出除垢法案(Lustrtion Law),法案內容包括公開從共黨時期至今仍然擔任公職者的所有檔案,結果發現霍恩在匈共執政時期除了擔任外交官,也參與過鎮壓人民與搜集情報的活動。但匈牙利的除垢法案僅能公開資料,給予道德上的壓力,沒有實際法律上的強制力或賠償。

 

上圖為匈牙利首都布達佩斯夜景,圖片來源:Max Pixel


90年代左派推出的財政緊縮政策失敗,導致匈牙利的青年不滿共黨勢力繼續殘存在國家,因而組成極右派政黨青年民主聯盟(Fidesz)與之對抗。其領導人奧本(Viktor Orban)於2010年執政至今,並在2011年推出新憲法,希望藉此讓匈牙利擺脫共黨殘餘勢力的控制。只是威權時期遺留的貪腐習慣依然存在,新憲法也沒有針對1994年除垢法案提出較進步的版本,反而限縮了人民權利與憲法法庭的審查能力,被認為是鞏固Fidesz統治的憲法。近來奧本又不斷提出反移民法案來操作選舉,使得匈牙利除了經濟前景黯淡外,政治自由的程度也在逐漸萎縮。

 

愛沙尼亞:徹底除垢後的驚人發展

難道我們要因此質疑轉型正義的必要性嗎?其實轉型正義真正的問題不在是否開始除垢,而在於除垢是否徹底。愛沙尼亞就是一個徹底除垢的案例,使該國在政經發展不受黨國殘餘勢力影響,目前是電子商務最先進的國度之一。波羅的海旁的愛沙尼亞,其主要民族是愛沙尼亞族人而非斯拉夫人,但在近代國際政治的變化下,兩度被俄國佔領,冷戰時期成為蘇聯衛星國。愛沙尼亞一直以來都與蘇聯貌合神離,1989年聯合拉脫維亞與立陶宛的人民,手牽手護「三小國」,組成「波羅的海之路」人鏈向共產黨示威,1991年正式獨立。

 

愛沙尼亞獨立後的第一件事,就是進行轉型正義。愛沙尼亞共產黨內的改革派很早就認知到俄國人移民、駐軍的目的是為了蠶食主權,因此獨立後要求俄國人撤出所有政府機關與國營事業;俄裔人民如果不學會說愛沙尼亞語,就無法成為合法公民,必須在規定時間內移出國境;更甚者,俄國人留下的資產沒有變成愛共的黨產,反而變賣為資金充公,難以變賣或是具有盈利可能的事業,就直接私有化,政府僅收取正常稅收。

 

上圖為愛沙尼亞首都塔林,圖片來源:Sayama


在政治上,愛共改革派也另外成立勞動黨,原先親俄派留下的共產黨,1992年遭政府取締。雖然共黨瓦解後的俄國仍想利用經濟與能源箝制愛沙尼亞,但愛沙尼亞政府直接捨棄廬布、發行新貨幣克朗,並推動與歐洲的自由貿易,確保國家安全不會因為依賴任何一個大國,而出現漏洞。1998年俄國發生金融危機,盧布重貶,愛沙尼亞是少數沒有受到太大影響的東歐國家。

 

轉型正義對於愛沙尼亞最大的幫助,就是政府可以不受任何威權時代的政商集團影響,盡力推動符合國民利益的政策。因此愛沙尼亞迅速的從農林業經濟轉型至資訊大國,2000年政府就推動全國WIFI免費,將網路視為基本人權;2005民間成立Skype帶動資訊創業潮;2007推動線上投票選出新國會,並對俄國實施網路戰;2016推出國際版的自然人憑證,各國可憑數位公民證線上在愛沙尼亞註冊公司。目前愛沙尼亞是東歐人均年所得最高的國家,也是人類發展指數的前段班。

 

轉型正義能為後代留下什麼?

總結以上,1989年後的共產勢力瓦解,不同國家對轉型正義的態度,決定了他們日後發展方向的不同。羅馬尼亞因為完全沒有對共黨勢力進行除垢,任由前朝政治領袖化妝成獨立英雄,導致蘇聯時期的腐敗勢力繼續存留在政府與國營事業,至今仍為貪腐問題焦頭爛額。匈牙利初期也是採取放任態度,1994年推出除垢法案雖然為政治改革帶來曙光,但除垢不夠徹底,讓蘇聯時期的貪腐集團繼續蔓延政商結構,為了打倒舊勢力而近期興起的極右派,又成為匈牙利民主進展中的逆流。
反觀愛沙尼亞則是有力的映證,國內的主要政治團體均認為在政治、經濟與文化上與俄國切割,同時利用經濟自由化政策,徹底將親共勢力排除於各種事業之外,將經濟考量結合國家安全因素,因而創造人口只有
130萬的網路大國。

 

從上述的案例,我們也可以發現,當一國從威權時期轉變為民主國家的過程中,造成最大無謂損失的因素,恰巧就是過去把持黨政軍的舊勢力。而不同國家除垢的程度不同,對於往後執政的難度也有所不同。轉型正義也許不會帶來經濟建設,但它能將舊時代的毒素清除,確保新生的政府能將資源分配在福國利民的政策,而非用來對付或應付貪腐集團。因此台灣應從過去的歷史及國際案例思考,轉型正義能帶來的絕不只是清算與和解,還有替後代子孫留下乾淨且無負擔的經濟環境。



*封面圖片為正義女神,圖片來源:William Cho

作者

蔡松伯(總監)

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