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【評論】在世界難民日,審視我國《難民法》草案的坎坷之路

有話要說
2018-06-20 | 上圖為孟加拉境內的羅興雅難民孩童,僅供示意。

六月二十日是「國際難民日」,但難民日跟台灣又有什麼關係?台灣真的有難民嗎?台灣有《難民法》嗎?這些問題在在顯現出,自詡民主人權立國的我們,仍然還有很多努力的空間。

我國因政治因素,非聯合國會員國,也非《難民地位公約》的締約國,但也正是因政治因素,每年都有政治難民前來申請庇護,最常見的即是中國民運人士、西藏流亡人士、無國籍者等,他們嚮往台灣的民主法治制度,奮力運用各種方式抵達台灣後,才發現原來台灣目前並沒有一套關於「難民庇護」的法律,恐被遣返使自己再受生命威脅的情境中。

而其實早在2002年民進黨首次執政時,行政院研考會經歷數次會議,認為為了落實人權治國理念,應建立「難民庇護制度」及制定《難民法》,歷經五年的研究與草擬,行政院終於在2007年2月首次將「民進黨行政院版」的《難民法》草案函請第六屆立法院審議,並且將《難民法》草案列為亟需立法院優先審議通過的法案,但由於該草案本身涉及「難民定義」與「中國(大陸)身分」人士是否適用,或另修法適用《兩岸人民關係條例》之兩岸敏感議題,僅被立法院排入聯席委員會,但未被聯席委員會排入審查議案中。


中國民運人士燕鵬在2016年取得台灣身分證,但台灣仍然沒有一套難民法。圖片來源:公視

立法院第七屆後,國民黨再度取得執政,因為2009年3月已三讀通過《兩公約》與《兩公約施行法》,其中規定各機關應於兩年內徹底檢討相關國內法律,以符合國際人權標準,再加上《難民法》草案已研擬多時,部分內容與兩公約有關,認為應重新檢視,內政部隨即指示移民署評估,重新訂定了「國民黨行政院版」的草案,行政院也函請立法院撤回「民進黨行政院版」,數次因為民進黨黨團在院會表示異議,而該案就在退回程序委員會再重新向院會提出之間反覆進行,最後仍無力回天。

轉而由民進黨黨團、立委田秋堇等17人、立委高志鵬等24人連署提案《難民法》草案,此三個版本雖經院會決議交聯席委員會審查,惟不管當時的國民黨行政院版、民進黨黨團版、民進黨立委版的《難民法》草案,皆未被當時的委員會召委排入審查,以至該屆期結束後,功虧一簣。

立法院第八屆後,國民黨執政的行政院仍在第一會期一開始就再將「國民黨行政院版」的草案函請立法院審議,並順利在第一會期就順利經院會送入聯席委員會。而國民黨立委陳學聖,在本屆第四會期,也提出了有人權團體支持的草案版本,此版本也順利的經院會送入聯席委員會。上述的兩個版本,雖當時立法院國民黨為多數,但皆因涉兩岸敏感問題而未被審查,實屬遺憾。

民進黨方面,則由立委蕭美琴提案,從本屆第一會期提案到本屆第八會期中,有高達七十九次的提案紀錄,惟皆因院會決議退回程序委員會後再重新提出,再被決議退回程序委員會之間來回反覆進行,最終連被院會決議送入聯席委員審查的機會都沒有。民進黨黨團則三次在院會藉由黨團提案的方式,對議程草案擬增列報告事項中包含了《難民法》草案,惟皆因為國會生態為國民黨多數政黨,遭到否決而不通過。

立法委員蕭美琴曾多次提案難民法,但皆被退回。圖片來源:蕭美琴臉書

立法院第九屆後,是首次民進黨取得了國會過半的多數席次,國民黨的行政院仍在立法院換屆後重新函送了上屆從未被審議過的「國民黨行政院版」草案至立法院,隨後民進黨立委尤美女、蔡易餘在本屆中提出了台權會支持的草案版本,還有在上屆中頻頻被退回程序委員會再重新提出的立委蕭美琴再度提出原草案版本,共四個版本。

這四個版本在本屆第一會期很順利的送入聯席委員會審查,且成功在第一會期就被時任召委國民黨立委黃昭順派入審查,而分別在2016年中兩次聯席委員會併案審查四個版本,於是產生了「審查會版本」,可謂《難民法》草案從2005年送進立法院以來最接近成功的一次。另一方面,時代力量黨團也在第四會期末時,提出了自己的版本,等著在院會二讀會時併案討論,在第五會期更納入黨團優先推動的法案,可以說《難民法》在第九屆得到了相當大的進展。

在過去立法院第六、七、八屆生態皆為國民黨多數,因《難民法》草案牽涉具中國(大陸)身分者所引起的政治敏感議題,而被選擇不碰觸,甚至在第八屆的內政委員會八個會期中,國民黨與民進黨兩黨都穩定獲得召委的席次,四年八個會期中,委員會並未排入任何一次關於《難民法》草案的審查。

第九屆雖如前述所說,獲得了重大的進展,且經聯席委員會討論後的「審查會」版本,僅剩被送入院會二讀會中逐條討論,若該草案已具有共識而不具爭議,加上難民法審查會版本僅有17條條文,在後續的二讀會中若沒有立委爭相發言,二讀會程序可以說很快地就可以完成,隨後逕付三讀更是程序事宜而已,但令人不解的是在本屆第二、三、四、五會期並無被排入院會繼續為二讀程序,草案仍躺在程序委員會待排入院會的法案海中…。

難民問題是人類歷史的悲劇,當代人類面臨的世界性問題,沒有一個國家可以自外於難民問題的影響。同時,為了與世界人權價值接軌,並使台灣受到國際間重視,更抗衡中國政府對人權的漠視,我國應將加速國際難民事務之依據國內法化。

回顧過去,移民署在草擬《難民法》草案時所做的研究與努力,加上人權團體在《兩公約施行法》後的推動,和多名立委連署提案的個草案版本,卻因《難民法》草案內容因涉及對於「中國(大陸)身分」者的庇護問題而牽動兩岸關係,頻頻遭到立法院冷處理,直到第九屆有了新進展新曙光。仍期盼完全執政的民進黨,肩負起立法責任,將《難民法》草案排入院會二、三讀程序,來完成《難民法》的最後一哩路!


 
 

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*封面圖片來源:UN Women
 

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作者

林楷軒

政大法律系畢。台灣大學國家發展研究所碩士生,很珍惜能思考與寫作的發呆時光。

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