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特色專欄

【國安情報】國安局該如何改革?從西德聯邦情報局的改革經驗談起

有話要說
2020-09-19 | 德國練幫情報局(資料照)

文/局外人
    
近年來國安局在情報活動跟內部管理上都不斷出現爭議,如去年的私菸案,到今年四月國安局局長邱國正在回答立委質詢北韓領導人金正恩行蹤時發表驚人之語「金正恩生病了」所引發的國內外輿論爭議,以及月前新聞時事周刊披露國安局上下因為國安局主事者的作風忙於內務檢查而疏於情報本務的問題,都證明國安局的沉痾遠比外界所想像的更為棘手。
       
台灣的國家情報體系在長年受限於情報機關的封閉性、公眾對於情報事務的生疏及隔閡等因素,讓情報改革的議題始終未曾真正拿到檯面上討論,也使得情報機關如國安局的弊病一直未能得到改善與糾正。有鑑於情報改革的重要性及急迫性,筆者在此不揣冒昧的藉由本文以及所舉的案例,讓各方有識者能注意到國安局改革的議題,促進議題的討論及思考。
      
本文是從德國聯邦情報局(BND)在1960年代末期的改革經驗為例,來對比性質類似的我國國家安全局所面臨的處境,並作為未來我國國安局進行組織改革的參照。


德國聯邦情報局背景
       
在此先簡介聯邦情報局的背景,聯邦情報局成立於1956年,前身為曾擔任德軍東線情報處處長格倫(Reinhard Gehlen)所創立的「格倫組織」,格倫組織在美國支持下成立,並配合美國針對東德、蘇聯及東歐社會主義國家進行情報活動。隨著西德恢復為主權國家之後,格倫組織納入西德聯邦政府體制並更名「聯邦情報局」成為西德的官方情報機關,直接隸屬於西德聯邦總理府所管轄。
      
聯邦情報局作為當時西德對外情報機關,負責對於蘇聯及包括東德在內的東歐社會主義集團國家進行情報蒐集,之後則開始建構遍布全球的情報網絡,例如當時的南韓、日本及中華民國的情報機關都和聯邦情報局建立情報合作關係並持續迄今。除了情報交換之外,也涉及軍事合作的引介,台灣軍史界所熟知的西德軍事顧問團「明德專案」就是由聯邦情報局居中牽線促成的。

 


德國聯邦調查局示意圖。圖片來源:德國之聲
       
由於聯邦情報局壟斷西德情報界權力的緣故,該機關不僅只負責對外情報,也負責反情報及軍事情報,即使西德政府已成立負責的相應部門如憲法保衛局(BfV)及軍事保安局(MAD),但是聯邦情報局仍然不肯放棄既有的反情報及軍事情報控制權。
      
在1940年代末期至1950年代中期是格倫跟聯邦情報局最活躍、權勢最如日中天的時期,

但是進入1960年代之後,格倫跟聯邦情報局開始面臨到瓶頸期,無論是從領導、組織、政治、社會形象、情報蒐集等層面都陷入了困境。


德國聯邦調查局危機
      
首先為領導上的危機,作為聯邦情報局創始者的格倫在年過花甲之後就無心再處理公務,並沉湎於過往的光輝形象而拒不採納內部有識者對於改革的建言。此外,他用人唯親(任用無情報經驗的胞弟及多名親友在局內擔任要職)及偏聽偏信的缺點也嚴重到不容忽視的地步,如聯邦情報局史上最嚴重滲透事件的間諜菲爾費(Heinz Felfe),就是因為格倫相信菲爾費的親衛隊(SS)背景在政治上「絕對可靠」而拔擢他成為負責蘇聯及東歐情蒐任務的要職,卻不知菲爾費是奉KGB指使潛入聯邦情報局的臥底。
      
聯邦情報局的組織同樣也出現問題,由於格倫的保守心態及不肯接受現代化管理觀念,聯邦情報局的部門非常龐雜且性質重複。在招募人才上,聯邦情報局只接受出身普魯士貴族家庭、中高階公務員家庭、舊德國軍隊軍官、親衛隊等特定背景人士,而且必須由聯邦情報局官員推薦,使聯邦情報局不僅近親繁殖的現象非常嚴重,也成為充斥保守思想甚至納粹懷舊者的溫床。而西德公務員法令規定倘若當事人願意可以做到65歲屆滿退休,讓該機關內許多已經和時代脫節的舊陸軍軍官出身的資深官員藉此盤據高位不退,並且抗拒引入新的觀念和技術,使底下許多年輕的幹員深感沮喪和不平。
      
即使是在該機關本務的對外情報蒐集上也是面露頹態,隨著東德國安部的興起及蘇聯對聯邦情報局的反制及滲透,該機關在1950年代末期就無法對蘇聯及中東歐社會主義國家進行有效的諜員情報蒐集,在該機關排斥引入技術情報及科技情報的情況之下,該機關只能使用公開資料進行分析,甚至將公開資料「灌水」作為諜員情報(HUMINT)的「獨家消息」蒙混交給西德政府高層。
      
在政治上,格倫原來的支持者,時任總理的艾德諾(Konrad  Adenauer)和基民盟(CDU)因為格倫為了阻止當時的西德國防部長弗朗茨·施特勞斯(Franz Strauss)支持軍事保安局爭奪對外情報蒐集的控制權所引發的權鬥感到不滿,也因為聯邦情報局的情報工作日趨下滑而喪失對格倫的信任。而作為當時西德最大在野黨的社會民主黨 (SPD)則因為威利·布蘭特(Willy Brandt)等要員在二戰時反納粹的經歷,被格倫及聯邦情報局資深官員視為「背叛祖國者」甚至「共黨同路人」而敵視。聯邦情報局在西德政界都日漸孤立,無論左右雙方都醞釀改組甚至解散聯邦情報局另創新情報機構的想法。

 

圖為
康拉德·阿登纳(Konrad  Adenauer)。圖片來源:資料照
       
在社會形象上,聯邦情報局在西德社會雖然被保守派的年長民眾視為傳奇而充滿神秘的情報機關,而格倫被視為足智多謀的情報大師,格倫跟聯邦情報局也鼓勵這種形象在西德社會流傳讓聯邦情報局免於被國會及輿論所監督。但是在左派、自由派的眼中,聯邦情報局是保守而頑固的機構,充斥著納粹懷舊者,在當時方興未艾的1698學運世代眼中,聯邦情報局更是必須立即裁撤的納粹餘孽巢穴。
       
在上述種種不利的趨勢之下,聯邦情報局終於迎來了改變的時刻。


德國聯邦情報局改變之際
         
前述聯邦情報局在1960年代末期的西德社會越來越引起各界有識者的質疑跟不滿,如著名的西德記者漢斯·荷利(Heinz Höhne )、赫曼·索林(Hermann Zolling)在The General Was a Spy   (台灣翻譯為《西德情報局》)一書所指出的:
        
「這種局面只能使一般市民對秘密機構存有疑心跟畏懼,同時使人誤解,有不少政治家無法說出BfV跟BND的差別;有無數的西德民眾不知道BND無逮捕及審訊的權力。而BND則從民眾的無知跟迷思當中為所欲為,一方面使民眾畏懼這些特務,一方面使人們對情報局創始人格倫跟他的特務抱有如同迷信的崇拜。」
       
面對聯邦情報局所面臨的問題,波昂方面終於不得不著手處理,時任西德總理的基辛格下令局長格倫至1968年任期屆滿即退休不再留任,並指派由總理府、外交部派員及一位聯邦情報局的退休高階官員組成調查小組對聯邦情報局的所有層面進行徹底而嚴格的檢視跟調查,最終提出一份措辭嚴厲的調查報告書,直言聯邦情報局必須進行全面而廣泛的改革。
      
隨著格倫的離任,接替他的是曾任職聯邦情報局但後來轉調聯邦國防軍的前軍事保安局局長威瑟爾(Gerhard Wessel ),威瑟爾曾在北約總部任職並接觸不少最新穎的情報觀念及戰略思想,他深知聯邦情報局陳腐而暮氣沉沉的現況不能再繼續下去,開始著手整併局內業務重複的業務單位,也開始檢討聯邦情報局所負責的業務,明確定位聯邦情報局為對外情報機關,並將反情報任務全部移交憲法保衛局。

 

前軍事保安局局長威瑟爾(Gerhard Wessel )。圖片來源:資料照
      
在情報蒐集的改進上,除了檢討現行的諜員情報(HUMINT)策略之外,也開始引進更現代化的科技情報及技術情報觀念補足聯邦情報局在情報蒐集上的不足。
      
在無法修改公務員法令讓大批盤據高位但已經跟不上時代的資深官員走人的現實環境下,威瑟爾另闢蹊徑,大膽的嘗試招募更多的新血及跟社會對話改善其公眾形象,在當時正是68學運的高潮,西德社會及年輕世代對於聯邦情報局這樣神秘而鬼祟、充斥保守派甚至納粹懷舊者的情報機關的疑慮自然是讓威瑟爾的改革嘗到不少冷遇及挫折,例如在招收技術情報所需的科技人員就面臨嚴峻的考驗:
      
「由於BND從未對技術情報作好準備,現在一下子要找大量科學家就困難了,西德年輕的科學家們無意從事情報工作,問題是BND這麼一個待遇不高、常引發指責、被軍人主宰而專門鬼祟行事的機構如何能引起年輕的科學家們加入它為之效勞的意願?」
       
但是威瑟爾認為唯有擴大和社會的對話跟參與才能讓聯邦情報局重新得到公眾的認同,仍然咬牙堅持推動招募新血的改革。
       
同時,威瑟爾在局內推動鼓勵優退,讓已經與實務脫節的資深官員(特別是具有親衛隊背景者)識趣退休,促進機關內部的新陳代謝。


聯邦調查局面臨改革
       
威瑟爾的改革在局內當然也引起既得利益者的反彈,不少資深官員串連卸任的前局長格倫透過媒體指責威瑟爾破壞聯邦情報局的「光榮傳統」要逼迫威瑟爾停止改革甚至辭職,在改革壓力跟內部反彈的交迫之下,該機關副局長不堪負荷舉槍自盡引發外界軒然大波,在這樣內外紛擾不斷的情況之下,聯邦情報局的改革看似要因此頓挫。
       
此時西德政壇也出現變化,威利·布蘭特率領的社會民主黨為首的聯盟在1969年的國會大選擊敗基民盟成為執政黨,使過往視彼此為敵人的聯邦情報局內部感到不安。
       
然而,威利·布蘭特跟他的總理府主任霍斯特·埃姆克 (Horst Ehmke)知道聯邦情報局的重要性,他清楚他將要推行的「東方政策」必須仰賴聯邦情報局提供對東德及蘇聯的情報了解其真實意圖,並確保聯邦情報局的保守右派官員不會扯後腿。因此他跟埃姆克公開表明他們會支持聯邦情報局以及威瑟爾局長推動的改革,但是他們也希望能委派一位無情報工作經驗的社民黨政治人物布洛茲(Dieter Blötz)出任該局副局長,以說服執政聯盟的黨員跟支持者證明聯邦情報局已經在改變,而不是充斥保守右派甚至納粹懷舊者的巢穴。威瑟爾在考慮到政黨輪替之後的政治支持對聯邦情報局及推行改革的重要性接受布蘭特跟埃姆克的條件。
      
威瑟爾在局內推動的改革也激勵年輕的、對於過往聯邦情報局內部風氣感到不滿的幹員們聚集起來發表他們對於改革的看法,並提出降低退休年齡至60歲促進人事新陳代謝、督察人員應集中檢視各單位業務量及工作成效而非專注在內務檢查等建議。這些來自內部的建言開始打破局內對於談論自身問題的禁忌,推進改革的步伐。
       
威瑟爾自1968年接任聯邦情報局局長之後推動的改革始終波折不斷,情報局內外各方的指責跟反彈也未曾停歇,但是當時的基民盟及之後的社會民主黨政權都積極支持威瑟爾的改革,再加上威瑟爾推動的對外積招募新人、加快局內人事新陳代謝、引進科技情報及技術情報等改革作為,使聯邦情報局的改革終於步上軌道,當威瑟爾於1978年卸任時,聯邦情報局的面貌已經煥然一新。
        
之後聯邦情報局在冷戰結束及911事件也有進行相應的改革,但是論標誌性跟歷史意義,都不及威瑟爾自1968年推動的改革。
       
而聯邦情報局從1968年持續至1970年代末期的改革對於我國情報機關,特別是性質相同的國安局有何啟示跟意義?。

我國國安局跟聯邦情報局一樣均隸屬權力中樞(國家安全會議跟總理府)直接管轄的獨立情報機關,也都負責主要的對外情蒐任務,只是我國國安局在我國情報體系的主導地位是有明確規定並兼負反情報及總統要人維安的任務,聯邦情報局僅負責對外情蒐跟未獲得明確授權的反情報任務。從我國國安局跟西德聯邦情報局在各自情報體系所掌握的權力來看,我國國安局是高於西德聯邦情報局。

 

圖為台灣國安局。圖片來源:資料照
       
但是我國國安局跟未改革之前的西德聯邦情報局則有不少共通的弊病,這些弊病分別為:
        
一、 軍職出身者壟斷機關內的權力跟升遷管道,造成人事新陳代謝不易以及非軍職出身者的不滿,而軍職當權者偏重傳統的軍事情報跟政治情報,局限了其他情報領域的發展。
       
二、均身兼對外情蒐及對內反情報任務,但是對內反情報任務所衍生的侵犯人權及監視異己的問題讓我國國安局跟未改革之前的西德聯邦情報局都面臨遭到社會質疑的形象危機。
       
三、在轉型正義上,當時西德聯邦情報局內部有不少親衛隊背景出身者甚至在對外情報網絡是直接吸收逃亡在外的納粹戰犯嫌疑人當線民,甚至對於左派及自由派在野政黨抱持敵視態度,此一現象成為西德社會,特別是年輕世代所抨擊。而我國國安局在面對過去戒嚴時代所涉及諸多政治案件的態度也讓國安局為今日台灣社會所質疑,國安局內部的黨國遺緒也始終為外界所抨擊。
       
四、在針對主要假想敵的情報蒐集都陷入瓶頸,當時西德聯邦情報局在東德的諜員情蒐上面臨蘇聯KGB及東德國安部的反制而陷入停滯,而我國國安局以及主要負責中國方面諜員情蒐的軍情局也在中國的情蒐上面臨到同樣難以潛入中國執行情蒐的困境,只能依靠所謂的「機會情報」照退休國安局官員蕭台福的看法,就是「有機會就蒐一件,沒有也沒有辦法了」。
       
但是相較於當時的西德聯邦情報局,我國國安局仍然有著相對有利的條件,相對於當年68學運衝擊的西德社會,我國新世代的公民社會對於國安局等情報機關的反感並不如當年西德社會看待聯邦情報局那樣強烈。此外,對於情報工作的浪漫憧憬也使不少台灣年輕世代並不排斥加入國安局,反而是國安局欠缺吸引力的對外招募方式、偏狹的用人標準不合理的刁難讓許多有志者被拒之門外。
        
不僅如此,國安局內部那套隨軍系獨大而滋生的軍方最為人詬病的形式主義及報喜不報憂作風,都影響國安局內部的士氣及侷限國安局的發展。


台灣國安局改變瓶頸
        
今日我國國安局所面臨的處境跟當年的西德聯邦情報局相當類似,也面臨著瓶頸期,需要推動組織改革讓國安局振衰起敝,不過要推動改革之前,必須先檢視我國是否具有當年西德情報改革的關鍵要素,如高層的政治支持、找到合適人選進行改革、是否能讓外界跟機關內部理解改革的重要性而支持改革。並從這些條件以及西德情報改革的經驗反問今日的主政者:
       
一、今日的執政者是否有如當年西德總理基辛格那樣敢於斷然採取部外調查徹底了解國安局的問題根源所在?以及是否起用願意真正推動改革的人才在國安局推行變革?即使真的開始推動改革,那麼這樣的改革意志是否能持續下去而不會受到輿論、政黨輪替、國安團隊異動等外部因素的干擾而中挫?
       
二、今日的國安局主事者是否跟當年西德聯邦情報局局長威瑟爾一樣體認到改革的重要性,全面檢討目前局內所負責的任務如維安、反情報等,並且壯士斷腕的將這些業務移交或分立,讓國安局不再獨攬情報體系的權力而專注在對外情報蒐集的任務?在推動改革的過程中是否能化解來自外界的誤解、指責以及機關內部抗拒改革的反彈?
       
三、今日的國安局主事者是否能像當年西德聯邦情報局局長威瑟爾一樣願意更開誠布公的和社會對話?無論在轉型正義、對外徵才等方面上都願意打破過去不透明的態度,讓社會感受到國安局改變的誠意?
       
四、今日的國安局內部組織文化是否能允許內部革新的聲音能公開表達出來?是否能不受到體制桎梏的影響,讓國安局的問題得到正視並坦率的討論解決之道?
      
上述這些看法跟問題是今日執政者及國安局主事者都不能迴避的課題,今日的國安局的許多層面如人事任用、公眾形象等等都已經跟社會脫節,而社會對於情報事務相關知識的不瞭解讓外部無法認識到國安局的問題並且給予回應跟建言。要改善這些問題必須分頭從國安局內部的革新,以及主動尋求和社會的對話,讓社會大眾有概念如何去面對國安局未來定位的辯論和探討。這些改變需要很多的時間去推動,甚至是非常困難的,但是不得不做,只有打好這些基礎才能讓國安局重新振作並發揮其應有之功能。當年西德聯邦情報局改革的他山之石值得吾人借鏡。
 
 

(本文僅代表作者意見,若有任何指教,歡迎來稿


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