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特色專欄

【國安情報】我國外交界不應該在情報事務上缺席和沉默

有話要說
2020-12-15 | 示意圖(翻攝自網路)

長久以來,我國許多政府部門對於情報機關仍有著神秘、敬而遠之的態度,連帶著影響這些政府部門人士看待情報機關的態度,以及對於情報事務的隔閡,即使是和情報事務密切相關的政府部門也是如此,如外交部就是一例,本文將以我國外交界面對情報事務的態度進行探討並以國際情報圈的現狀進行對照。

 

外交界和情報界的隔閡

眾所周知,我國外交界對於情報事務一直是有著強烈的隔閡感,許多曾從事外交工作的賢達人士在情報事務的看法上保持沉默,並且對於情報工作人員抱持疑慮的看法,從若干退休外交官回憶外交生涯當中和情報機關駐外代表互動的經驗可見端倪,例如前外交部長錢復在1980年代初期擔任駐美代表時,對於當時擔任國安局駐美特派員的汪希苓以國安局指示為優先、以及汪在面呈駐在國政情機敏資訊的保密方式等作法頗有微詞;除了督導上的分歧之外,也有外交官認為情報機關駐外代表作風鬼祟而不以為然,如前駐韓外交官劉順達在《外交部與歪交部─外交小兵外交事件簿》就批評國安局駐韓代表在當地駐外機構的作風。

 

而情報機關人士對於我國外交界的看法也是不以為然,認為外交界不了解情報工作的機敏性,甚至對於情報機關駐外代表有不切實際的期望,如前國安局官員蕭台福在《情報的藝術:新時代智慧之戰》批評有駐外代表執拗地要求情報機關駐外代表安排拜會駐在國的情報對口單位高層,希望藉此達到外交突破,卻不知道情報圈原則上只願意和同行打交道,以及僅限定商討情報事務的規矩,再加上出身職業外交官的駐外代表不諳情報事務,以至於往往成為象徵意義大於實質意義的形式交流,也給情報機關駐外人員及駐在國情報對口單位帶來困擾和尷尬。

 

前外交部長錢復,圖翻攝自網路
 

造成外交界對情報事務隔閡的原因

造成這種情況的因素不僅是過往外交界在戒嚴時期對於情報機關的敬而遠之,以及對於情報機關駐外人員作風的疑慮,也因為外交界將外交事務限縮在「情報歸情報,外交歸外交」的情況,而造成外交界對於情報事務的隔閡和缺乏理解。

 

此外,外交部沒有如美國國務院情報與研究局(INR)、日本外務省國際情報統括官組織這樣專責情報研究的單位,來作為外交部參與我國國家情報體系「國家安全情報協調會報」的代表,也造成外交界在我國情報事務上的缺席。

 

近年來不乏情報機關首長出任外交部駐外代表的例子,如前軍情局長胡家麒出任駐越代表、前調查局長汪忠一出任駐捷克代表等,反觀外交界人士則未有出任情報機關首長的例子。

 

雖然外交部和情報界的聯繫不是沒有交集,如國安會秘書長多由外交界人士出任,以及不時舉辦外交部新進人員和國安局新進人員進行聯訓的活動,但是和情報事務仍然有很大的距離。

 

在促進情報機關和外交部門的交流及消除彼此的隔閡上,還是有著許多需要落實跟努力之處。
 

國家安全局,圖翻攝自網路

 

在國際情報圈活躍的外交官

其實情報界和外交界的隔閡在今日的國際情報圈是不再如過去般那麼強烈,在國際情報機構當中,由職業外交官出任情報機關首長的例子在所多有,如軍情六處(MI6)前任局長約翰·索爾斯(John Sawers)、現任局長理查·摩爾(Richard Moore)都是職業外交官出身;即使是過往軍方色彩濃厚的法國對外安全總局(DGSE),近年來也不乏由職業外交官擔任局長的例子,如曾出任駐阿富汗大使的前任局長伯納德·巴約萊特(Bernard Bajolet),現任局長的伯納德·埃米耶(Bernard Émié)也是資深職業外交官,他曾出任駐土耳其、英國大使,之後才執掌對外安全總局。

 

除了英國和法國的例子之外,在其他國家的情報機關也是留給外交系統一席之地,如德國聯邦情報局(BND)、南韓國家情報院(即將改名為「對外安保情報院」)、日本內閣情報調查室等情報機關的首長職位雖然未必都由外交界人士出任,但是這些情報機關的第二把交椅,也就是副局長的位置照慣例都是由外交界人士擔任。

 

即使未作為情報機關的管理者,外交系統也能作為情報體系的一員參與其中,在許多國家如美國、日本、以色列的情報體系都是如此,即使像以色列這樣有著情報及特殊使命局(Mossad)、軍事情報局(Aman)、國家安全局(Shinbet)等經驗豐富的情報機關,但是在該國等同我國的「國家安全情報協調會報」的「情報首長會議」(Varash)仍然將該國外交部的情研單位「政治研究中心」(Centre for Political Research)列為成員之一。

 

前述這些國家的情報機關之所以給外交系統參與情報事務的位置,並非僅是因為相關部會對於爭奪情報事務主導權的本位主義的折衝結果(這點在日本情報界比較明顯),而是借重這些參與情報事務的外交界人士從外交界的視野去提供不一樣的觀點和經驗,使情報機關在分析情勢和因應時能夠有更多元的思考和平衡的觀察角度。

 

日本外交界人士對於情報事務的積極發聲

在實際參與情報機關的工作之外,在輿論關於情報事務的討論上,不少國家的前外交官或現任外交官也是積極表達對於情報事務的看法,以日本為例,如岡崎久彥、孫崎享、佐藤優、原田武夫、北岡元等曾在日本外務省情研部門或曾參與敏感外交議題(北方四島問題、北韓綁架日本人問題)的外交官出身的有識者也不時對於情報事務表達意見、提供建言或為文著述;例如日本軍事記者黑井文太郎在編著《日本的對外情報機關》(日本の対外情報機関)採訪相關人士時,前述的多位前日本外交官人士即侃侃而談自身對於情報事務的看法並積極提供建言,如孫崎享就直截了當的指出: 「日本要有自主的外交戰略,情報能力是不可或缺的。」


 孫崎享,圖翻攝自網路

 

盡管這些意見或論點在其他情報圈人士看來,不是沒有論證和斟酌的餘地,但是這些外交官出身的有識者在情報事務的踴躍表達自身的看法,是使得大眾及情報圈內對於情報事務有更多的關注和辯論的空間。

 

如何消弭我國外交界對於情報事務的隔閡

如上所述,我國外交界長期對於情報事務的缺席和沉默其實是不正常的,跟今日國際情報圈積極納入外交界的視角和聲音相比,更是凸顯我國外交界和情報界的隔閡是到了難以忽視的程度,如何消弭我國外交界對於情報事務的隔閡對於我國情報事務是刻不容緩的議題,在此筆者提出若干看法作為拋磚引玉:

  1. 外交部應該成立如美國國務院情報與研究局(INR)、日本外務省國際情報統括官組織的專責情研單位,並納入「國家安全情報協調會報」成員之中。
  2. 主事者應該思考在國安局的管理階層納入外交界人士,可比照德國聯邦情報局、南韓國家情報院、日本內閣情報調查室等情報機關的方式將國安局多席副局長的位置保留一席給外交系統,讓國安局的情蒐及情研擴增外交系統的聲音和視角。
  3. 外交部除了固定舉辦外交部新進人員和國安局新進人員的聯訓活動之外,在外交人員的培訓上可以增加情報事務的相關講座和介紹,讓職業外交官對於情報事務不會感到陌生及隔閡,也為外交界人士未來參與情報體系管理的角色做好準備。
  4. 應該鼓勵曾在外交圈服務的有識者及賢達人士就自身在外交生涯的經驗表達對於情報事務的看法,並同時鼓勵退休的情報官員以情報界的視角來看外交界,從兩方(外交界和情報界)的觀點作為未來外交界和情報界合作的借鏡和參考,同時讓社會各界更深入思考外交界在情報事務的角色。

 

外交官跟情報官其實在情蒐上是一體兩面的,只是一個是在駐在國透過公開渠道及外交圈蒐集資訊、另一個則是透過合法及非合法方式取得情報,在今日國際情報圈上,外交官跟情報官的彼此跨界是被視為值得鼓勵的,同時外交界人士談論情報事務也被視為理所當然。反觀今日仍停留在「情報歸情報,外交歸外交」的我國外交界,實在不應該繼續在情報事務上缺席和沉默。

(本文僅代表作者意見,若有任何指教,歡迎來稿

 

作者

局外人

情報體系觀察者

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