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【蘇煥智專欄】從「村里整併」看被忽視的「自然村」

蘇煥智專欄
2017-12-03 | 蘇煥智認為,六都的區長由市府指派,但里長卻民選,這是違反邏輯的。上圖為新北市泰山區公所。

六都成立後有關村里合併的議題,終於在台南市開始啟動了。但這個議題在台灣很少研究及討論。

在歐美日國家通常祇討論最基層地方自治體,而在最基層地方自治體以下的聚落,就純粹以民間團體的角度來看待。日本最基層的地方自治體2011年市町村共1742個(2002年3241個),德國共12320個,法國36529個。

六都將原來的鄉鎮市地方自治體廢止,改為市府的派出機關,區長由市府指派,但里長反而民選,這是完全違反邏輯的。

在台灣鄉鎮市區下面所轄的「行政村里」,過去以戶數為標準來劃分,而由鄉鎮市自行決定。而這次台南市政府是以600戶為一里作劃分村里的標準,的確比過去標準較高,而含有整併的效應。其實過去鄉鎮市時代村里劃分時往往忽略了「自然村」或「自然聚落」的客觀事實,而將規模較大的自然村落,強制分割為幾個村里。

例如崑濱伯居住的後壁鄉菁寮,原是古南北縱貫道經過的一個自然村,有它的歷史及完整性。但過去後壁鄉公所訂出村里人口標準,硬是把一個完整的菁寮,劃分為三個行政村,分別是後廍、墨林丶菁寮三村,各自選村里長,各自成立社區發展協會,結果三者各行其事,沒有一個完整的菁寮作為一個整體的管理及發展計劃。過去我們在縣府推動菁寮作為一個農村聚落文化保存及農村旅遊發展時最大的問題是:「地方沒有一個統一對口的組織。」,三個頭無法統合。

台灣在推動社區總體營造及在地經濟發展,其實「自然聚落」(或自然村)非常重要,但這個議題幾乎沒有被討論。其實最關鍵的在於下列幾個原則:

1、不可以用行政村里劃分,去割裂一個自然村落。

2、一個自然村落要整合成一個地方組織。

3、自然聚落如果人數太少,也許數個自然聚落,整合成一個行政村里。

4、自然村落人數如果達到一定的規模,是否付予法定地方自治團體的地位?

如果以法國為例,法國的人口約6671萬人,但其最基層地方自治體為36529個市鎮(Commune),平均不到2000人就賦予地方自治體,人口不到1000人的地方自治體更高達三分之二。

德國的人口有8234萬人,也有12320個基層地方自治體,平均不到7000人就有一個地方自治體。人口祇有1、2千人的地方自治體也是比比皆是。

自然村落是農業社會遺留下來具有歷史文化意義的先人生存發展的空間,應該值得大家重視及保存。並應以社區總體營造及發展在地特色經濟的方式,矛以活化。

而推動這項工作一定要有一個具有統合性的在地組織;如果能夠有地方自治的法定地位當然最好;但如果沒有,至少也要比照日本認可地域法人(地緣團體)的地位,賦予一定程度地方公共事務推動的責任。

總之村里整併其實不宜單純以戶數為依據,而應該優先尊重自然村的完整性,並至少比照日本認可地域法人(地緣團體)的地位,賦予推動一定公共事務的權利。


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作者

蘇煥智

曾任立法委員、兩屆台南縣長,2013年重新執業律師,並創辦大員法律事務所。

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