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【蘇煥智專欄】里整併加速偏鄉衰敗!

蘇煥智專欄
2017-12-15 | 上圖為台南市官田區西庄里的陳家古宅

台南市政府於今年年中賴院長於市長任內開始推動「里鄰整併計劃」,將全市752里整併為649里,鄰從14730鄰整併為9660鄰。整併的動機主要是為了精簡里長及鄰長數,達到節省支出的目標。

一丶里整併帶來的衝擊?

里整併帶來一百多個里面臨被併,而且主要是偏遠鄉鎮的里被整併,不但導致一百多個里長可能面臨失業,五千多個鄰長少了一些福利,所以抗議之聲四起。但另一個嚴重的問題是,這些偏遠地區的里都是幾百年歴史的自然村,有些歷史上的古村落地名,在這一波整併中也消失了。

例如阿扁的故鄉西庒里變成東西庄里;另外古地圖上著名的鐵線橋庒(後來已改為鐵線里),在這波整併中也消失了;我的老家七股區城内里也消失了。歷史的根,將被加速淡忘了。另外因為偏遠地區的里被整併消滅,將更加速偏遠地區的衰敗也是另一個反潮流的危機。

犧牲了歷史之根,減少偏遠地區的服務,其實是因為「里長公職選舉」,為了減少里長丶鄰長,節省開支,而啟動里鄰整併計劃。

當然里整併涉及地方制度法第六條第二項第五款適用的問題,應該經過議會同意,而台南市政府卻未經議會同意,可能面臨無效的問題。但基本上里是否需要整併?的確需要從整個地方自治的法理來加以探討,而不能祗看民粹的精簡假相。

二丶村里長的由來

台灣的村里長制度是源於日據初期各地抗日頻繁,1899.5.8 又發生陳秋菊抗日事件。日本人為平定抗日活動,乃仿效清朝時代的保甲制度,設置保正賦予地方治理權責,並將各地仕紳聘任為保正,結果果真很快地抗日活動就平息了。這就是台灣村里長制度的起源。

可以説是外來統治者控制臺灣人抗日的工具。而進入國民黨時代繼續扮演統治者工具的角色;戰後國民黨開放實施地方自治,隨著選舉的競爭村里長逐漸淪落為地方綁樁中心,卻也造成各地地方分裂丶派系形成的關鍵。

三丶村里長選舉是村里分裂的關鍵

其實台灣的自然村是一個有歷史傳統的聚落,親族人際關係非常緊密,原是一個里鄰互相合作的共同體關係,也是先民患難與共,相互扶持的基礎。但因為戰後實施了村里長選舉反而造成台灣最基層共同體的村落,開始分裂為二派,甚至連廟宇祭祀也分派,部分財力雄厚的廟宇淪為黑道把持。

四丶村里服務過度競爭,但地方卻撕裂

其實台灣最基層的村里,其服務系統是處於過度競爭的狀態。

在村里基本上有四種重疊的服務系統,有:
1、村里長,2、鄉鎮市民代表,3、公務員村里幹事,4、社區發展協會。

這四種人員過度競爭,卻又不團結,反而導致地方無法合作做事,而選舉恩怨是非層出不窮。尤其是里長一派,往往社區發展協會是另一派,因競爭關係相互扯後腿,反而防礙地方的發展。

五丶村里活動中心不能登記村里所有

由於村里不是一個地方自治體,也不是法人,被認為不能成為權利主體,甚至連村里活動中心的不動產產權都不能登記村里所有,而必須登記為鄉鎮市所有。在直轄市丶省轄市各里的活動中心,也必須登記為市有。

而市政府依照市有財產的規定來規範各里活動中心的使用,造成地方管理使用非常的不便,也缺乏許多彈性。而且也使市府可以拒絕政治反對派使用活動中心。

所以村里成為一個法人,成為一個權利主體的確有其必要性。日本在地方自治法260條之2規定在市町村(相當於台灣的鄉鎮市)之範圍內可以設立地緣團體,例如地域性的自治會,可以擁有地方的活動中心。通常它們的範圍是市町村下的自然聚落(町或字)。

所以台灣應該仿效日本的方式,讓自然聚落的村里成為地域性的自治會,並可以擁有財產,自主管理,的確非常重要!

六丶村里長有必要選舉嗎?

村里不是一個地方自治團體,是否有必要實施公職選舉?

歐美日等先進國家的制度,不是法定的地方自治團體,就沒有法定選舉,而純屬地方性的人民團體。例如日本地方自治法規定的法定公職選舉祇到市町村(相當於台灣的鄉鎮市規模),日本到目前為止有1747個市町村(23個東京都的特區)。而在市町村以下的自然聚落「町或字」,則沒有公職選舉,祇有地方自治會,是純粹任意性的人民團體。

台灣的村里,既不是自治法人,連一般法人都不是,既沒有法定職權也沒有預算,其實沒有選舉的必要性。而其替代性的角色有1、鄉鎮市民代表,2、村里幹事,3、社區發展協會,其實已經綽綽有餘。

甚至於鄉鎮市民代表的公職選舉,也不宜再分區選舉,而應該仿效日本,以全鄉鎮市為一個選區,以減輕賄選的影響力。甚至學習歐陸國家制度採取全政黨比例選舉方式,以杜絕賄選。

另外台灣有必要仿效日本地方自治法第260條之二,成立村里地方自治會。村里長選舉取消,併入鄉鎮市區的代表會,可以考慮增加代表會的名額。

村里地方自治會的名稱,可能比目前的社區發展協會更符合地方人自己管理地方事務的基本精神。

七丶沒有村里長選舉,就沒有村里整併問題

如果沒有村里長選舉,其實就沒有村里整併的問題。

而就回復到自然村、自然聚落的自治會(人民團體)問題。以及都會區「街坊」(或街道)自治會的地方人民團體。

過去配合村里長選舉,而人為的「行政村、里」,反而應該配合自然村(自然聚落)以及「街坊」丶「街道」作調整,例如無米樂的菁寮分為三個里,三頭馬車分崩離析,應該整合成一個菁寮里。佳里興目前也分成幾個里,其實也應該整合成一個佳里興里的自然村。如果大里可能可以做的事就很多,反而可能有比較大的作為。

至於原本就三百五十多年分立,距離一公里多,類似城內里及後港里,本就不需要強制為一個里,而各自維持其原有自然村的現狀即可!

八丶恢復區自治,才是迫切的課題

其實當前最重要的問題應該是如何建構一個健全的地方自治體制。地方政府應該建構二級體制,亦即直轄市下面需要再有一級地方自治政府。直轄市下應該要有區及鄉鎮市自治政府。

至於鄉鎮市區以下,鄉村地區依據自然村或自然聚落成立自然村的地域性自治會;

而人口密集的市區,則依據街坊成立自治會,以純粹的民間團體方式來產生代表性的幹部。

九丶搶救鄉村邊緣化,應優先恢復區自治,裁併偏遠地區村里,祇會加速衰敗

台南縣市合併升格直轄市後,鄉村地區人口不但沒有增加,反而外移情形更加嚴重。如何搶救鄉村免於邊緣化,日本政府寛列預算,大力推動「地方創生」的計劃,並由各地的市町村大力推動。

台南的鄉村地區邊緣化如此嚴重,原來地方鄉鎮市地方自治體被廢止,導致在地缺乏主動的推動力,有密切的因果關係,所以政府為搶救邊緣化應該優先推動的是恢復區自治,而不是優先裁併偏遠地區的里。優先裁併偏遠地區的村里,祇會加速偏遠地區的衰敗。

十丶搶救邊緣化,應推動鄉村計劃法

各國皆把搶救偏鄉地區活化,列為國家重大政策;而臺灣目前祗有針對都市地區有都市計劃法,至於鄉村地區則完全依據區域計劃法的非都來管制,這是一個完全忽視鄉村地區,限制鄉村發展的政策思維。也是導致台灣鄉村地區衰敗的關鍵。

台灣應該學習英國及歐陸制度,制定鄉村計劃法,並在農業部下成立鄉村規劃發展局,才是搶救偏鄉地區的基礎工程。

此次里整併所裁併的都是偏鄉地區的里,此正凸顯台南市政府祇有人口數都會區的思維,對於鄉村區邊緣化不關心。反而力推里合併,刻意把偏遠地區的里裁併,加速偏遠地區的衰敗,實在是違反全球推動偏鄉「地方創生」的大潮流,實在令人遺憾!


延伸閱讀:

【蘇煥智專欄】里整併是否需經議會同意?

【蘇煥智專欄】從「村里整併」看被忽視的「自然村」

 

*作者臉書專頁:蘇煥智
*封面圖片來源:台南市政府官田區公所

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作者

蘇煥智

曾任立法委員、兩屆台南縣長,2013年重新執業律師,並創辦大員法律事務所。

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