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【蘇煥智專欄】直轄市是萬靈丹?或毒藥?

蘇煥智專欄
2018-01-01 | 當南韓在透過制度改革擴大基層民主參與的同時,台灣竟然想要擴大直轄市的規模、消滅更多的基層自治體。上圖為南韓釜山市夜景。

近日行政院長賴清德提出均衡台灣的政策,表示將推動行政區重劃與財劃法修正等政策,許多人都提出不同的方案,立委陳明文提出台灣應該改為七個直轄市,彰化縣長魏明谷也提出廢縣改市的說法,似乎直轄市就是解決台灣地方自治弊害的萬靈丹,但是此種反民主背景與內涵的的直轄市,可能是 #一劑傷害台灣基層民主的毒藥。

一、為何大家都想要升格直轄市?

直轄市按照現行法規,的確擁有較一般縣市更為優越的財政分配與人員編制,也有較高的能見度,所以縣市爭取升格直轄市有其原因。但是直轄市制度強調一條鞭由上而下的治理,有其官僚化的一面,對於較為弱勢的鄉村地區與偏鄉的確不利,也讓市長和市府權威無形擴大, #容易擴大直轄市內的城鄉差距,對於城鄉混合型的地區尤其不利。

二、台灣直轄市的反民主背景

目前台灣的直轄市制度,有其反民主的威權背景。1967年台北市升格直轄市與1979年高雄市升格直轄市,是沿用1930年的大陸時期的〈市組織法〉將兩市升格。台北市與高雄市升格為直轄市後,市長改為官派產生,讓戒嚴時期身為民主運動火車頭的台北市與高雄市一夕之間不但少了選舉市長的權利,被併入台北市與高雄市的鄉鎮也失去了象徵基層民主的鄉鎮市長與代表會。

直轄市一直到1994年直轄市自治法通過,才落實市長直選,但是直轄市下的區仍然是派出機關,看來直轄市的基層民主只完成表象,仍然有未竟全功之處!而且目前的直轄市由於當年改革只做一半,沒有論及直轄市內部的自治制度,對許多城鄉混合區與偏鄉的居民造成諸多問題!

現行直轄市制度的幾大問題,包括:
1. 表面上一般縣市升格為直轄市可以分配到更多的行政資源與統籌分配款,但增加的人力許多是考核無生產力的管理人力如政風,增加預算也以人事預算為主,對一般預算幫助有限,疊床架屋的組織也造成嚴重的官僚化;
2. 直轄市下的區為派出機關,並非地方自治體,許多本來鄉鎮市可以處理的地方業務在改制為區之後都被移交到市政府處理,造成直轄市政府的肥大化與官僚化,市政府一級單位集權,區長指揮大幅下降,導致第一線服務效能降低;
3. 目前的直轄市運作方式是以台北市小面積的城市治理模式設計的,對於城鄉混合型甚至於鄉村型的地區,都有甚多不利之處!地方缺乏地方自治,將導致地方沒有發展動能,在地經濟、產業、文化、城市發展均缺乏在地動能而自生自滅!目前新北市、台南市與高雄市不少偏鄉都出現邊緣化的危機!

總而言之,當前的直轄市制度是用台北市的治理方式套用在直轄市制度之上,導致後來升格為直轄市的台中市、新北市、台南市與高雄市都面臨削足適履的狀況,增加最多的只有人事預算和市府權威,舊縣區與偏鄉地區都沒有獲得升格直轄市的好處,升格之後市內各區的貧富差距都日漸擴大,但現行法規卻讓偏鄉與舊縣區沒有自治單位可以代替他們發言!

三、還要維持反民主的直轄市嗎?

直轄市顧名思義,就是由中央政府直接管轄的大城市,在各國逐漸強調地方分權、草根民主的時代,各國無不盡力改革制度下放權力,開放居民參與地方事務。 目前仍有直轄市制度的國家包括中國、北朝鮮、蒙古、柬埔寨、白俄羅斯、寮國、摩爾多瓦、烏克蘭、越南、土庫曼、哈薩克、烏茲別克、吉爾吉斯與台灣,絕大部分是民主後進國家或非民主政體。

和台灣同期在第三波民主化中成功轉型的南韓在進入民主化進程之後,也透過修正地方制度法規,將直轄市名稱改為廣域市,除了開放市長與議會的直選之外,廣域市底下的自治體也推動首長與議會直選,並且在地方議會設置政黨比例代表的議員。除此之外近年的地方自治法更增加了「都農複合型態城市」,讓釜山、大邱、仁川等城鄉混合型城市更有發揮空間。

當南韓在透過制度改革擴大基層民主參與的同時,台灣竟然想要擴大直轄市的規模、消滅更多的基層自治體,這是違逆世界的基層民主化潮流!

四、均衡地方,應該先開放自治、平衡城鄉

賴院長所言的國土重劃、均衡台灣是相當重要的政策,但是以反民主的直轄市制度來推動國土重劃與行政區整併,無異於南轅北轍,對於地方發展而言更是飲鴆止渴!從台南縣市合併之後導致的縣區沒落、鄉區邊緣化經驗看來,將台灣改制為七個直轄市,將會導致市府全力的無限肥大與官僚化,鄉村會更加沒落,偏鄉更會萬劫不復!賴院長應該記取馬英九任內五都升格的弊端與危害,而加以修正與改革,台灣經不起再一次的錯誤政策!

一般縣市需要的不是升格,而是需要制度的放權與財政的保障。目前台灣的地方自治,從法規到制度都亟待一次大規模翻修。除了地方制度法應該檢討、直轄市下轄區應該推動地方自治之外,地方財稅與財政劃分都應該要通盤檢討修正。除此之外,一般縣市更需要與中央政府機關的溝通與對話平台,甚至一般縣市首長都應該要有能夠參與行政院會的權力!當前最該做的第一要務,就是修法開放直轄市下的區推動地方自治,完成未竟的基層民主改革,開啟基層民主的新篇章,釋放民間的無限活力!

*延伸閱讀:
【蘇煥智專欄】從「村里整併」看被忽視的「自然村」

*封面圖片來源:Gwons
 

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作者

蘇煥智

曾任立法委員、兩屆台南縣長,2013年重新執業律師,並創辦大員法律事務所。

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