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特色專欄

【分析】體檢台灣社區總體營造的瓶頸!

蘇煥智專欄
2018-01-24 | 台灣的社區營造推動十多年來效果有限,究竟瓶頸是哪些?可否參考國際案例?上圖為恆春社區一景,圖片來源:六都春秋編輯室。

台灣推動社區總體營造已經二十幾年,雖略有成效,但效果仍然有限。而且往往沒有政府補助,就政亡人息,無法永續。馬政府時代曾經力推農村再生,但也比較集中在硬體建設,對於在地產業雖然也有支持,但對於地方產業永續發展的幫助也是有限。

蔡英文在2011年參選總統時曾提出「在地經濟」的概念,也頗受到重視,可惜敗選。但2015年她再參選時就沒有再提出發展在地經濟的政策;2016年她就職總統前後,也沒有再討論此議題。

最近國內也引進國外「地方創生」的概念,引進許多成功的案例,但如何操作?恐怕也會跟社區總體營造政策一樣,只是淪為政府一時的政策口號。

其實無論是在地經濟丶社區營造丶地方創生,或是過去大家熟悉的「一鄉一品」,其實最關鍵的是那個單位是地方推動的主體?

過去推動一鄉一品主要是農特產品,而且推動的單位是地方的鄉鎮市公所及每一個鄉鎮市農會,這兩個單位都有一定的資源及人力,所以各鄉鎮市基本上都有一定的成果。但要提升到國際競爭外銷,或是將這些產品更精緻高值化,一般鄉鎮市公所及農會就面臨瓶頸。

至於台灣過去二十幾年所推動的社區營造,理論上社區營造不限於村里社區,但由於台灣特有的行政村里及村里長公職選舉的影響,導致社區總體營造最終成為以村里社區發展協會為推動主體,而面臨了如下的瓶頸:

一、以村里社區為範圍,不具經濟規模效益:

由於過去文化部在社區總體營造政策的操作面,陷入村里社區為範圍的盲點,而導致規模無論人口丶地域規模及資源均太小,不足以發揮規模經濟效益。其實比較適當的規模應該以鄉鎮市為範圍,才比較具備規模經濟效益。所以以村里長或社區發展協會作為推動社區總體營造的核心單位確實是規模經濟不足,而且政府資源投入非常有效,效益難以形成產業永續發展的規模經濟效益。

二、過於文化導向,而欠缺產業及就業面向:

由於過去社區總體營造主要編列在文化部,容易陷入文化導向的社區營造,對於如何提供就業機會的產業面營造及提供就業機會往往疏忽,但事實上沒有就業機會,如何能夠吸引人才下鄉或留住青年人才留在在地發展呢?

三、村里長與社區發展協會雙頭馬車問題:

在社區總體營造的政策執行面,主要是以社區發展協會為提案單位及執行主體。但這又涉及台灣基層草根民主制度在最基層的村里分成二個系統,一個是正式公職選舉的村里長,一個是純粹民間地區組織的村里社區發展協會。

(一)村里長制度省思:
村里長是延續自日據時代的保甲制度,此制度起源於日本據台之初台灣抗日活動非常頻繁,1899年陳秋菊抗日事件後,總督府民政長官後滕新平決定仿效清朝的「保甲」連座制度,總督兒玉源太郎正式創設「保甲總局」,結合各地仕紳,設立保正,做為鎮壓抗日活動的制度。

不過這個日本治台的制度,國民黨到台灣後仍予以延續,並改為民選公職人員,一直延用到現在已經一百多年。可惜學術界卻幾乎沒有人去反省檢討這個制度。

但全世界的民主國家,沒有地方自治就沒有民選公職。村里不是地方自治體,照道理並沒有民選公職的必要。例如以日本為例,台灣的村里相當於日本的市丶町丶村(相當於台灣的鄉鎮市)下面的「町」或「字」,主要是以自然聚落及街坊為範圍。在日本市町村下的「町」或「字」並非地方自治體,也沒有公職選舉,而僅僅是民間地域性的任意組織,用台灣的説法就是純粹民間團體。

(二)地方分裂:
由於村里範圍太小,村里長選舉過度競爭,已成為地方分裂重要的原因,再加上村里範圍往往又有一個民間團體性質的「社區發展協會」,兩者形成雙頭馬車,往往成為競爭關係,而互扯後腿!

(三)社區發展協會職掌凌駕村里長:
而社區發展協會根據內政部發佈的「社區發展工作綱要」第12條規定:「社區發展協會應針對社區特性、居民需要、配合政府政策及社區自創項目,訂定社區發展計畫及編訂經費預算,並積極推動。

前項配合政府政策之項目如下:

1、公共設施建設:
(1)新(修)建社區活動中心。
(2)社區環境衛生與垃圾之改善及處理。
(3)社區道路、水溝之維修。
(4)停車設施之整理及添設。
(5)社區綠化及美化。
(6)其他有關公共設施建設等事項。

 
2、生產福利建設:
(1)社區生產建設基金之設置。
(2)社會福利之推動。
(3)社區幼兒園之設置。
(4)推動社區產業發展。
(5)其他有關生產福利建設等事項。

 
3、精神倫理建設:
(1)加強改善社會風氣重要措施及國民禮儀範例之倡導及推行。
(2)鄉土文化、民俗技藝之維護及發揚。
(3)社區交通秩序之建立。
(4)社區公約之訂定。
(5)社區守望相助之推動。
(6)社區藝文康樂團隊之設立。
(7)社區長壽俱樂部之設置。
(8)社區成長教室之設置。
(9)社區志願服務團隊之成立。
(10)社區圖書室之設置。
(11)社區全民運動之提倡。
(12)社區災害防備之演練、通報及宣導。
(13)其他有關精神倫理建設等事項。

從社區發展協會的服務項目來看,顯然就是跟村里長在搶工作,所以全台灣村里長跟社區發展協會的理事長幾乎是不合且競爭的關係。

(四)雙頭馬車問題必需面對:
這也難怪台灣社區總體營造在基層社區發展協會推動下往往因為社區內鬥而么折,可以說比比皆是。因為我們的制度是雙頭馬車,注定難逃內鬪。雖然有時村里長兼社區發展協會理事長可以有一段期間沒有問題,但若兩者不同時,雙頭馬車的矛盾立即又出現。

如何解決此一矛盾?其實應該回歸一個大原則,就是有地方自治體,才有地方公職選舉。不是地方自治體,就應該以純粹的民間地域性團體的屬性。所以村里長公職選舉,將來應該直接併入鄉鎮市區地方自治體的公職選舉中。讓村里社區發展協會成為純粹民間地域性團體,以避免目前雙頭馬車的困窘。

(五)行政村扭曲自然村:
台灣在推動社區總體營造時,也面臨一個問題就是「行政村里分割自然村」更導致多頭馬車。

自然村是台灣社會經過三丶四百年自然產生的自然聚落群,如果比較大的自然村其實人口規模資源較豐富,社區總體營造相對容易產生效果。可惜在全國各縣各鄉鎮市往往以戶數為標準而劃分行政村,並將一些規模較大的自然村劃分為幾個行政村里,這個劃分主要是基於村里長公職選舉的需要才做此行政村里的劃分;其實如果將村里長整倂入鄉鎮市代表會,未來不再另行舉辦村里長公職選舉,則行政村里的劃分就變成是多餘的,也就不會造成自然村受到割裂的多頭馬車問題。

以台南無米樂的故鄉菁寮為例,原來是一個人口約3千人的自然農村聚落,結果硬是被後壁鄉公所把它分成三個村里,產生三個村長;而且又生出了三個社區發展協會。後來無米樂影片大紅之後,縣府開始以菁寮來打造一個農村農遊的示範基地,也希望有一個農村旅遊的接待中心及資訊中心,並希望地方能夠形成一個整體社區總體營造的中心組織。

但是三個里丶三個社區發展協會,就是沒辦法整合出一個統合的社區自治協會來作接待中心的經營管理服務,也沒有辦法形成一個統一的窗口及組織來作未來總體營造的規劃及後續的推動及後續的經營管理丶維護,這一個活生生的例子正在進行中。

所以取消村里長公職選舉,整合進入鄉鎮市代表會,讓自然村成為一個完整的民間自治團體,對於振興地方的發展的確有其必要性。

(六)大型自然村提升為地方自治體的國外經驗:
尤其如果以法國丶德國丶意大利的比較制度來看,「較大規模的自然村」其實都是提升為法定基層地方自治體,其實台灣如果仿效歐洲法丶德丶意的制度,將這些較大規模的自然村提升為地方自治體,對於鄉村經濟的提升力道將會更強。

(七)「農村再生」面臨社區總體營造相同的困境:
馬政府時代號稱十年內要投入1500億元推動農村再生計劃,不過同樣的問題也發生在農村再生計劃,重視硬體建設,而缺乏永續性的產業及就業的推動。而且推動的主體也同樣陷入「農村社區」規模經濟不足的問題,地方雙頭馬車問題,以及經營主體專業問題。

(八)應以鄉鎮市區作為社區總體營造的主體:
以村里社區作為社區總體營造的主體,其困境已如上述,我個人認為台灣的社區總體營造應該提升到鄉鎮市政府的層級,以鄉鎮市公所作為社區總體營造的主體,從資源調查丶定位丶規劃丶建設到投資丶經營丶管理,應該由鄉鎮市政府結合各社區的民間力量來推動。

從產業面丶文化丶地方特色產業丶長照丶托老丶托幼、地方觀光,地景營造!如果以鄉鎮市級政府作為社區營造丶農村再生丶地方創生的基礎,在鄉鎮市區級政府的組織及選舉制度丶鄉鎮市級政府權限的分權授權及稅收財政分配,其實也需要一併作綜合性的檢討,才能賦予鄉鎮市級政府更大的權能,以推動在地經濟丶地方創生丶地方就業。

(本文經作者蘇煥智授權同意刊登)

 
 

*延伸閱讀:從「村里整併」看被忽視的「自然村」
*文章來源自:蘇煥智臉書

 
 

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作者

蘇煥智

曾任立法委員、兩屆台南縣長,2013年重新執業律師,並創辦大員法律事務所。

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