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【口罩爭奪】地方自主?目無中央?新冠病毒擴散下中國地方治理變異:以大理徵用重慶口罩為例 

柳金財專欄
2020-03-06 | 大理市徵用重慶市口罩(資料照)

文/柳金財

中國境內爆發新型冠狀病毒(2019-nCoV)疫情肆虐,據世界衛生組織2月28日宣布疫情擴散全球已蔓延49個國家與地區,並將2019年冠狀病毒全球風險提升為「非常高」,因疫情死亡人數及對經濟嚴重性衝擊超越2003年爆發SARS疫情。有關疫情失控不僅涉及中央國家治理體系應變及危機治理能力,也凸顯地方治理回應性及自主性較為「遲鈍」。然而,值得關注是,防控疫情卻也爆發防疫物資爭奪,原先要運送到重慶市、湖北省黃石市的急救物資,卻遭到雲南省大理市違法攔截扣押徵用,一石激起千層浪引發輿論渲染大波。

依據中國政府所制訂《傳染病防治法》第四十五條規定「傳染病暴發、流行時,根據傳染病疫情控制的需要,國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內,縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資,臨時徵用房屋、交通工具以及相關設施、設備。」顯然大理市已明顯踰越其地方政府在其轄區內調用儲備物資權限,此權限在於國務院也非雲南省權限。最後雲南省紀委、監委以查有實據、情節惡劣,將大理市「市委書記、市長」雙雙撤職。地方官員受到狹隘地方主義影響,在防疫攻堅關鍵時刻,充分展現出本位主義、官僚主義問題。


一、地方主義破壞「全國一盤棋」,陷入惡性競爭關係

2月2日雲南省大理市攔截高於其行政區域層級的直轄市重慶市、同級行政區域湖北省黃石市防疫物資口罩事件,在微博熱搜時閱讀數達到數億,引發渲染大波及熱議。大理市不僅搶走重慶市緊急採購的口罩,甚至連疫情重災區湖北省黃石市向雲南省廠商採購的口罩,也被大理市扣住「檢查」,逼使2月3日重慶市及2月4日黃石市發函給大理市請求放行。從上述地方政府競爭防控物質資源角度來看,地方政府間因地方利益、不當政績政治及職位升遷,陷入惡性競爭關係。
 


大理市政府徵用口罩。圖片來源:資料照

首先,地方主義在防疫物資搶奪,如同既往地方惡性競爭投資資源般。大理市「暫扣」重慶市防疫物資,此種強佔物資做法,並非其疫情比重慶市更為嚴重 ,根據中國官方統計截至2月6日12時,大理市確診病例僅10例;截至2月5日24時,湖北省黃石市確診達566例,重慶市389例,疫情皆遠比雲南省及大理市嚴峻。故大理市行政徵用作為,實屬過度反應。根據雲南省大理市衛健局發出的《應急處置徵用通知書》顯示,該市已處於重大突發公共衛生事件一級回應狀態,全市疫情防控物資極度緊缺;經大理市人民政府研究,「決定對你(單位)由順豐物流從雲南省瑞麗市發往重慶市的9件口罩,依法實施應急徵用。」但這批物資卻是重慶市政府指定企業採購,用於重慶疫情防控的緊急物資。

重慶市為此發函大理市衛生健康局,「懇請」放行,大理市卻回覆口罩已分發使用,無法追回,重慶若索要物資需與工作組商量以及與賣家(發貨方)協調。重慶市公文指稱「我市委託供應商購買的一批口罩,委託雲南順豐速運有限公司大理分公司承運2月1日被貴單位暫扣。該批物資係重慶市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領導小組指定企業採購,特別用於重慶市疫情防控的緊急物資,現懇請貴單位予以放行」。顯然,大理市做法並未進行行政協調,而是片面採取單邊行動緊急徵用,而不是「暫扣」而已。


二、地方出台土政策明確踰越法律授權

其次,地方政府明確踰越法律授權,不當擴大法律權限解釋。儘管依據《突發事件應對法》、《傳染病防治法》,地方政府出於控制疫情的需要擁有徵用物資的權力,然《傳染病防治法》規定「縣級以上的地方政府,只能徵用本行政區域內的物資。如果涉及全國範圍或者跨省市、自治區、直轄市的徵用,應該由國務院進行。」大理市如此造次踰越行政行為,實跳脫常態下省級及市級政府互動,基本上「如果涉及全國範圍或者跨省市、自治區、直轄市的徵用,應該由國務院進行。」2月6日,在行政規章制約及輿論壓力之下,雲南省大理市就扣留重慶市、湖北省等地的口罩一事公開道歉。 雲南省大理市扣留重慶市防疫物資,違反中央政府統一調度指令。事實上,1月29日中國政府即發布緊急通知,要求地方各級政府「不得以任何名義截留、調用」物資。2月3日習近平在主持召開中央政治局常委會會議也強調,疫情防控要「堅決服從黨中央統一指揮」,但仍發生雲南省半途攔截鄰近省市口罩事件。2月6日國務院聯防聯控機制指出,嚴禁各地出台「土政策」阻礙調運應急物資。此顯示地方主義並無在習近平主政下消弭,而是暫時潛藏伺機而動。

復次,地方主義惡性競爭搶奪防疫資源,產生擴散效應。中國防控疫情期間,各省市產生互扣對方防護物資,以鄰為壑的行政障礙壁壘。媒體傳出山東省青島市和遼寧省瀋陽市互扣對方防護物資,網傳2月4日青島市防疫指揮部發給青島海關的公文宣稱,因青島市從韓國採購的10萬個N94口罩已被瀋陽海關扣留;另15萬個從日本採購N95口罩也在瀋陽海關的「輻射範圍」,青島市要求依照「對等原則」請求暫扣瀋陽從南韓採購的口罩。若各省市互扣彼此防疫物資屬實,這不僅凸顯各地方行政作為猶如地方諸侯割據般,無法採取合作策略;同時在資源爭奪上,已陷入地方性惡性競爭,這將阻礙全國性疫情有效防控。 若干中國地方政府行為猶如「山大王」般,半路攔截外省市口罩。重慶市政府與疫情嚴峻的湖北省黃石市政府緊急採購口罩,卻在運經途中遭大理市政府以「應急徵用」之名扣押;而青島和瀋陽也互扣對方採購口罩。地方主義所採行行政壁壘,形同無視習近平所提必須服從「黨中央統一指揮」,無法遵循「堅持全國防疫一盤棋」統一做法。地方政府的自主性做法反而是衍生爭奪物資戰,無謂引發不必要地方利益衝突。

 

中國部分地方政府攔截外省市口罩。圖片來源:資料照

三、中央對地方嚴厲問責,遏制地方主義強化黨的全面性領導

最後,對暫扣其他地方防控物資重要官員提出「問責」,防止地方政府間因防控疫情陷入惡性競爭關係關係。2月6日下午,雲南省應對疫情工作領導小組指揮部對大理市政府及大理市衛生健康局徵用疫情防控物資予以通報批評,因「暫扣徵用」重慶口罩,雲南大理市衛生健康黨工委書記、市衛生健康局局長楊硯池被免職,工信和科技局局長方虎被政務記過。通報也指出,大理市衛生健康局對雲南順豐速運有限公司大理分公司承運的發往重慶市的口罩實施「緊急徵用」,該做法嚴重影響兄弟省市防控疫情的工作和與兄弟省市人民的感情,決定對大理市政府、大理市衛生健康局進行通報批評,責令立即返還被徵用的物資。

隨後2月24日,雲南省紀委省監委對大理市違法扣押,徵用途經大理的外省(市)防疫口罩問題進行立案調查。經查認定情節惡劣、性質嚴重,嚴重干擾全國防疫工作大局,嚴重破壞防疫工作紀律,嚴重損害雲南防疫工作形象,充分暴露出大理市委、市政府在緊要關頭,無視政治紀律、漠視國家法律、本位主義嚴重,形式主義、官僚主義問題突出。依據《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等有關規定,決定對5個單位、8名責任人進行問責處理,包括:大理州委、州政府、市委、市政府、市紀委監委,通報問責,責令作出書面檢查。 其中對5名責任人給予黨紀政務處分,包括大理市委書記高志宏受嚴重警告處分、免職處理;市委副書記、市長杜淑敢受撤銷黨內職務、政務撤職處分;市政府黨組成員、副市長婁增輝受撤銷黨內職務、政務撤職處分;市委辦公室常務副主任李磊受黨內警告處分;市場監管局黨組書記、局長袁愛忠受政務記過處分。另對3名責任人誡勉問責:包括大理州委副書記、州長楊健、市委常委、常務副市長楊矗、市委常委、市紀委書記、市監委主任張琮。對地方官員的盡速問責,藉以消除公眾的怨懟與不滿,避免政府公信力持續下降。

有關大理市扣留重慶市防疫物資,顯示地方基於自身民眾健康與生命安全利益而進行違法變通治理行為。對於扣留口罩的原因,儘管大理市以地處滇西交通樞紐,大量往來人員滯留,疫情防控形勢極其嚴峻為由。加之沒有疫情防控物資生產企業,採購的物資一時無法到位,疫情防控物資極度緊缺,已無法滿足應對疫情防控的基本需求。大理市緊急將暫扣的口罩,分配到轄區內各醫療機構、鄉鎮、街道、社區、公安、交警、交通、小區保安等疫情防控工作人員。此或許是地方官員基於維護地方利益情由可原,但卻彰顯省級政府在防疫物資調度協調過程,已陷入資源短缺狀態。而黨國對雲南省大理地方領導的嚴厲「問責」,再度凸顯維護「黨中央領導」高於「地方自主性」的政治原則。

 
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*封面圖片來源:資料照

作者

柳金財

畢業於政治大學東亞研究所博士班。現任職於佛光大學公共事務學系,並兼任學生事務長一職。在研究領域方面,主要為政治學、國際關係;跨及中國研究與兩岸關係領域。目前研究焦點主要集中於中國民營企業家政治參與、政商關係、土地財政與地方治理、基層選舉與治理,及全球化與兩岸政經關係、民進黨台獨論述與兩岸政策轉型。

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