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【評論】欠缺公私協力?中國新冠病毒疫情防控過程中非營利組織缺位與困境:以武漢紅十字會為例

柳金財專欄
2020-03-17 | 示意圖(聯合新聞網)

文/柳金財

儘管世界衛生組織肯定中國政府的防疫努力,讓新發疫情病例數字急劇下降,從每天3千多新增病例下降到每天數十餘件左右並逐漸趨緩。反倒是其他國家面臨著更大的疫情暴發風險。中國政府在面對嚴峻新冠病毒疫情,採取封城、在10天內蓋一座醫院、交通,顯示政府動員能力;但在疫情防控過程中,卻也彰顯中國公民社會及非營利組織參與介入不足與失範困境,凸顯此波公共危機之管理是「由上而下」執行模式。公民團體在中國防控疫情中缺席,缺乏商業團體、非營利組織、慈善機構和宗教團體介入等等,難以進行有效公私協力,導致因為欠缺這些民間團體與政府合作,降低對防控疫情的治理成效。


非營利組織介入防疫 紅十字會攔截物資?

由於非營利組織具有整合運作人力、物力及財力資源能力,結合志願性服務滿足標的群體的需求,其作用在於滿足政府失靈與市場失靈,儘管也受到資源限制,無法全面關照社會大眾需求,只是一種彌補性角色。儘管不同屬性非營利組織其服務範圍有限、特定,但因其組織結構及所推動方案規模較小,其行政架構為小型具彈性的組織結構,故在謀求特定社會福利與團體利益有其強項。若能將非營利組織或第三部門、專業團體引入疫情防控,將可擴大防控疫情力度、提升醫療及社會服務品質,共創中國政府與非營利組織、民間部門雙贏局面。

此次疫情防控過程期間,據媒體報導除地方攔截扣留其他地方防疫外;同時也驚爆中國紅十字會湖北省分會攔截物資,這顯出公民團體在中國社會不當介入疫情。當醫療人員大聲疾呼欠缺各種防疫裝備如防護衣、口罩等供應時,中國紅十字會武漢分會獲捐贈的醫療用品,若不是囤積存放在倉庫中;就是輸送至非相關防控疫情醫院。然而,這樣受到官方控制的非營利組織,顯然其回應性及主動性皆不夠明快;但紅十字會這種非營利組織其地位與角色 ,又無其他非營利組織所能替代,形成一種寡佔壟斷局面,人民若組織自主性救援團體,恐又違反中國嚴格的法律規定。


 


中國紅十字會湖北省分會攔截物資。圖片來源:資料照


紅色的紅十字會 中國的第二政府

首先,紅十字會成為中國黨國體制「第二政府」。一般論及中國政府與非營利組織、第三部門關係傾向是後者在人事及財務欠缺自主性,從國家統合主義視角來說即是政府控制第三部門,第三部門成為中共黨國體制「第二政府」,其人事及財務自主權較低,成為行政附屬物。中國紅十字會名義上屬於全國性的人民衛生救護團體、社會福利團體,然實際上長期與國家衛生部合署辦公,為「第二政府」。1999年中國紅十字會改革,依據中共中央機構編制委員會辦公室通知:「將中國紅十字會總會由衛生部代管改由國務院領導聯繫」,仍未脫離「第二政府」機構性質。

因此,湖北省紅十字會也由湖北省衛生廳代管改爲湖北省省政府分管領導聯繫,其會長由省政府分管副省長兼任。就此而論,紅十字會與政府關係的層級被提高,湖北省紅十字會因改由副部級官員擔任會長,該機構的級別及重要性不言而喻。從紅十字會章程規定來看,其員工仍參照中共黨政軍公務員對待,如同共青團、婦聯、文聯組織般具高度官僚體系化特徵,故其員工仍是國家監察委員會、中央紀律檢查委員會監督對象。 其次,紅十字會囤積醫療用品防疫物資,重創非營利組織社會公信力及政府監管不力形象。中國紅十字會為中國政府控制的兩個慈善事業之一。針對武漢疫情,武漢市政府堅持所有捐贈物資和捐款皆需要經過當地分會,然而這也導致所有支援物資被攔截在紅十字會,無法迅速傳遞到需求者,截留所造成延遲時間落差延誤防疫黃金時間,重挫紅十字會的社會形象與公信力,不僅導致原財務捐款者、物資捐贈者不滿與怨懟;同時內部志願服務者也因蒙受外界批判而退出。

非營利組織比企業更重視社會責任,具有明顯公益形象與公共性特質。紅十字會作為中國幾乎最大慈善團體一旦喪失社會公信力,勢將弱化第三部門對疫情防治作用。然而,中國紅十字會因諸多弊端重挫其公益形象,例如2008年四川汶川發生大地震,近9萬人不幸罹難,公眾即質疑紅十字會的問責制和透明度,尤其是財物與捐贈物資公開透明化;汶川地震時炮製的「千元帳篷」、「萬元帳篷」,2011年爆發郭美美事件、領導幹部配備豪車及變賣捐贈物品據為己有,此損及紅十字會的公益及社會責任形象,其獨佔捐贈物資的權力分配機制反而造成貪腐及尋租現象。

 

圖為郭美美。圖片來源:資料照

圖利特定醫院之嫌疑 非營利組織反成社會累贅

再者,紅十字會分配物資資源並未依據實際需要,恐有圖利特定醫院。紅十字會表示其角色只是接收捐贈物資入庫,並進行登記,具體物資分配和調配交給衛健委和疫情防控指揮部,統一根據醫院需求申請進行調配。1月29日的公布表顯示,擁有8000名醫護人員的武漢協和醫院,僅收到3000個普通口罩及1.2萬捐款。武漢仁愛醫院和武漢天佑醫院分別拿到1.6萬個N95口罩,並共同拿到36萬元捐款,捐贈人顯示為北京森根比亞生物工程技術有限公司。然武漢發熱門診、定點醫院清單中,武漢仁愛醫院並不在名單。換言之,這形成真正需要防疫物資的醫院反而無法獲得救助,而不需要防疫物資的醫院卻能藉由援助而囤積防疫資源。 然而,該公司表示進行捐贈是為支援前線的醫務人員,並不清楚怎麼分配,並沒有「定向捐贈」指定分配對象。就此而論,紅十字會將醫療物資轉移給規模較小且非專屬醫院,假藉運用「部分物資為定向捐贈」,試圖將防疫物資轉送非有關處理新冠肺炎醫院。此似乎隱含紅十字會利用捐贈者名義,轉捐贈圖利於特定醫院,恐有權錢交易之嫌。武漢紅十字會截留疫情救援物資,囤積緊缺物資,污名化防疫作戰一線醫護人員造謠生事,大搞錢權交易與前述武漢仁愛醫院此隸屬「莆田系」醫院進行利益勾兑,有違慈善機構社會救助的崇高願景、使命及理想目標。

最後,黨國體制對非營利組織的問責制。中共中央紀委、國家監委針對疫情防控與問責印發通知,明確指出對防控疫情中不擔當、不作爲、亂作爲,推諉扯皮、消極應付等形式主義官僚主義問題,嚴肅查處、推動整改。因此,中國政府問責湖北省、武漢市地方官員到地方黨政領導,藉此維護黨國國際及執政形象 。2月4日中國政府公佈第一波對黨政官員「問責」,經湖北省紀委監委調查,省紅十字會有關領導和幹部在疫情防控期間接收和分配捐贈款物工作中存在不擔當不作爲、違反「三重一大」規定、信息公開錯誤等失職失責問題。

依據《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》等規定,中國政府決定給予省紅十字會黨組書記、常務副會長高勤黨內警告處分,高勤在領導層中排名第二;免去張欽省紅十字會黨組成員、專職副會長職務,並給予其黨內嚴重警告、政務記大過處分,張欽在領導層中排名第三;給予省紅十字會黨組成員陳波黨內嚴重警告、政務記大過處分,陳波是辦公室主任。尤其是因調撥緊缺醫用物資不力,對常務副會長張欽本人直接免職。 中國公民社會組織不應以一種「被要求」的姿態出現,服務於黨國體制而成為其附屬物;而是應該公民社會「主動要求」,體現自身擁有自主性成長力量,彌補政府失靈與市場失靈不足。如同哈伯馬斯所言公民社會被寄希望成為一種理想狀態,通過社會組織的發展滿足公民的民主與參與需要。固然中國政府在防控疫情方面展現部分威權主義政體特性,如強勁動員快速能力與效率;然而若國家機器視非營利組織為政治工具,勢將阻礙公民書會與個人成長。

因此,若非營利組織、第三部門可以在疫情防控過程發揮積極正向作用與,這些社會團體具有自主治理角色,將利於改變全能主義國家專制性能力特質,超越黨國體制、權貴資本主義,帶來自由民主社會發展契機與曙光。然而,無庸置疑,在此次疫情防控治理方面,仍是由上而下垂直模式,此固然彰顯國家動員能力,卻也顯示公民社會組織的嬴弱狀態。台灣透過靈活的科技運用跟政府與民間緊密的配合,有效提升防疫工作績效。除台灣政府積極在疫情早期建立防疫機制外,民眾願意遵從政府所制定的各項隔離措施與防疫政策,這是徹底執行防疫程序的關鍵。此顯示一個健康自主、資訊透明化的公民社會,不僅不會妨礙疫情防控;反而因資訊透明化、公民社會自主性,更加強化防疫治理效能。

 
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*封面圖片來源:聯合新聞網

作者

柳金財

畢業於政治大學東亞研究所博士班。現任職於佛光大學公共事務學系,並兼任學生事務長一職。在研究領域方面,主要為政治學、國際關係;跨及中國研究與兩岸關係領域。目前研究焦點主要集中於中國民營企業家政治參與、政商關係、土地財政與地方治理、基層選舉與治理,及全球化與兩岸政經關係、民進黨台獨論述與兩岸政策轉型。

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