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【分析】從新市政中心,看臺南城鄉發展的困境(下)

雲嘉南
2017-09-15 | 韓國政府也想以造鎮來平衡區域發展,上圖為世宗特別市之市政廳

新市政中心是臺南往上提升的契機,還是只是場春秋大夢呢?筆者試著從幾個面向來進行剖析。首先是計畫預算,由於目前新市政中心是處於對候選地點的評估作業階段,許多資訊仍尚未公開。


新市政中心—可能成為一場空
但單從土地取得一項,以最便宜的預定地推估,至少需要七十億新臺幣;若再加上各項建設,總體花費至少數百億之譜。對年預算約七百億新臺幣上下、籌款能力相當有限的臺南市政府來說,這樣的財政負擔並不小。

目前臺南市政府預定以區段徵收的方式,盡可能達成財務自償。但自從苗栗大埔事件之後,社會對於土地正義日漸重視;以徵收來的土地轉賣來獲得財源,不免會有圖利建商財團、壓迫弱勢農民的反彈聲浪出現。

此外,臺南市的人口成長已經漸趨停滯。若新市政中心有達到原先預估的帶入三萬人,可預期的是其中有一大部分是由臺南市境內移動而來,整體來看反而會影響現有永華、民治行政中心周邊的人口,而這些地區原本就屬於發展較為落後之處,顧此失彼的可能性頗高。輕者原本預定要平衡南北差距的目標不如預期,重者可能使得區域發展不均更為嚴重。

計畫期程也是一大問題,新市政中心從選址確認、環境影響評估、都市計畫變更、區段徵收作業到建築施工完成,至少需要14〜17年的時間。隨著科技進步,政府的電子化程度也會逐步提高,直接到行政機關洽公的需求將會逐漸減少。在這樣的情況下,新市政中心預定的三大核心功能-服務、產業、生活的「服務」功能被弱化;而「產業」、「生活」兩大功能,其實可以於現在南科的基礎之上發展,而不必透過新市政中心去執行。


台南市永華行政中心,也是現在市政府的所在地。圖片來源:維基百科


以上是其中幾個對新市政中心必要性上的一些質疑,翻開議題手冊和計劃書,會發現許多在執行細節上的問題。例如交通便利性的部分,並未考量道路和軌道運輸系統差異,直接以地理距離劃定等時圈。

前車之鑑—造鎮計畫的成效
放眼國際,遷移行政中心以試圖弭平城鄉落差的案例並不罕見,較為著名的如巴西首都巴西利亞、緬甸首都奈比多、韓國世宗特別行政市等。但目前這些既有的案例,大多不算成功。

早期都市的形成,是因為地理條件、自然資源或交通等原因而興起,這些先天優勢並不容易改變。因為政治考量而遷都,大多是把新都市變成中產階級的聚集地,產業比重不均而發展受限。

以韓國世宗特別行政市為例,其為盧武鉉前總統的競選政見,預計將韓國的行政機關遷移至忠清南道,以平衡區域發展、避免被朝鮮突襲。但其計畫開始即受到在野黨和首爾地區的反對,認為花費預算甚鉅,且擔心首爾的政經地位會受到挑戰。

世宗特別行政市建成後,有三十幾個行政機關遷移,但許多公務員因為居住便利性,仍自首爾通勤。雖然市政當局盡可能的推展科學研究、觀光等產業,但經濟和人口依舊難有起色;後續狀況如何,需要時間觀察。

比較成功的案例是巴西利亞,1956年,巴西政府為平衡內陸和沿海地區的發展差異,將首都從沿海的里約熱內盧,遷移至內陸的巴西高原,為此特別建了新城市-巴西利亞。經過巧妙的都市設計和新市鎮規劃,時至今日,巴西利亞已經擁有超過250萬人口,躍升為巴西第四大城市。


巴西利亞是成功造鎮的案例,但也歸功於巴西地廣且人口成長。圖片來源:orca


巴西利亞的成功,有很大一部份是源自於巴西的地廣人稀,有辦法進行大面積改造,且有持續成長的人口支撐新市鎮發展。此外,巴西利亞是一國首都,其所擁有的資源和地位,跟臺南的新市政中心做類比是很不恰當的。

關於平衡城鄉差距,我們需要多元、前瞻的想像
新市政中心企圖利用大規模造鎮開發的老方法,去解決臺南的城鄉差距問題。固然會有一定的成效,但相對於付出的成本,其實並不是很值得。筆者認為,若要設法改善臺南的城鄉差距,以下幾個面向的議題是可以去思考的:
一、強化次核心城鎮機能,以「城市群」取代單一核心發展。
二、推動產業轉型,翻轉對於都市治理、發展的想像,以「強化城市韌性」、「提升生活品質」取代單一追求經濟發展。
三、強化公民社會養成,建構公民參與機制,增進民眾對公共事務的理解與參與。以此打破僵化行政體系,扭轉傳統地方政治為固樁而形成的利益結構。

以上幾點都非常的龐大,筆者後續將陸續撰文討論相關議題。但單從新市政中心的案例來看,臺南市政府的決策常會出現大而不當卻有不肯轉向的狀況,在此案例中表露無遺。究竟是因為市政團隊強硬的菁英習性所致,還是受到議員、地方派系或財團的各種壓力而不得不為,筆者不敢妄加揣測。

新市政中心的下一步目前不明,最終可能要等市府釋出更新的資訊才會知道,還請關注臺南發展的朋友注意此案的變化,因為後續它可能會變成另一場風暴。


*封面圖片來源:Minseong Kim

作者

佘岡祐

成大環工系,CoLab:D工作室成員

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